本文作者：高艷 單位：中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院教授

一、行政執(zhí)法的若干理論問題

伴隨著我國行政執(zhí)法的實(shí)踐，相關(guān)理論建設(shè)也取得一定成就。筆者嘗試就其中幾個(gè)主要問題進(jìn)行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）關(guān)于與行政執(zhí)法有關(guān)的概念行政。

“行政”一詞早見于《史記•周紀(jì)》：“召公周公二相行政，號曰‘共和’。”〔1〕哈耶克提出，西方國家憲政的本質(zhì)在于三權(quán)分立。即一般認(rèn)為的立法、司法、行政權(quán)力的分立。〔2〕長期以來，人們從不同角度對行政一詞作了不同解釋。我國《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋為“行使國家權(quán)力”的活動。〔3〕這個(gè)解釋比較簡明，但比較籠統(tǒng)。《漢語大詞典》對行政的釋義有二：一為“執(zhí)掌國家政權(quán)，管理國家事務(wù)”；二謂“機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作”。在《行政法學(xué)》教材中解釋為：行政是指國家機(jī)關(guān)對國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。〔4〕這些解釋已比較具體了。執(zhí)法。執(zhí)法是法律實(shí)施的基本形式之一。在法理上，執(zhí)法是指國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序執(zhí)行法律的專門活動。國家機(jī)關(guān)包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩大系統(tǒng)。〔5〕行政執(zhí)法。由于對“行政”“、執(zhí)法”各有不同的理解，因此對行政執(zhí)法也有不同解釋。社會各界對行政執(zhí)法涵義的認(rèn)知，主要表現(xiàn)為以下三類：第一，在現(xiàn)實(shí)層次中，認(rèn)為該行為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對執(zhí)法對象進(jìn)行監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類行為方式。行政執(zhí)法對象一般表現(xiàn)為被動接受。因此，這種層次對行政執(zhí)法的認(rèn)知，從某種角度是一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方行為。第二，在行政法學(xué)角度的認(rèn)知上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法行為過程中，行政主體和相對人之間的法律意義上的“平等關(guān)系”，這個(gè)層次的理解強(qiáng)調(diào)的是兩者的互動關(guān)系。第三，在行政管理學(xué)角度上，則是放在社會整體環(huán)境里，認(rèn)為是一種對社會整體調(diào)整、規(guī)范、管理的行為，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其社會整體互動特征。〔6〕海洋行政執(zhí)法。通常指運(yùn)用法律手段實(shí)施海洋管理。具體講，是指國家行政機(jī)關(guān)包括政府及其授權(quán)職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對海洋環(huán)境、資源、海域使用和權(quán)益等海洋事務(wù)執(zhí)行法律的專門活動。海洋行政執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)具體行政行為主要表現(xiàn)形式之一。〔7〕筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法是海洋行政機(jī)關(guān)及其人員貫徹法規(guī)和政策的全部活動或整個(gè)過程。其行為包括以下不同層次、不同階段的多方面的內(nèi)容。

（二）關(guān)于行政執(zhí)法的主體與客體行政主體

是一個(gè)重要的行政法學(xué)概念，被廣泛使用于法國、德國及日本等國的行政法學(xué)理論中。但各國在其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、責(zé)任歸屬、分權(quán)背景、使用目的等諸多方面都存在很大的差異。在法國，行政主體是指具有行政權(quán)能，并能負(fù)擔(dān)由于行使行政職權(quán)而引起的權(quán)利和義務(wù)的主體，它包括國家、大區(qū)、省、市、鎮(zhèn)和公務(wù)法人。在德國，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)，并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，借此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。在日本，行政主體是行政權(quán)的歸屬者。在我國，根據(jù)目前理論界的通說，是指依法享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。〔8〕海洋行政執(zhí)法的主體。一般來說，依照法律規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院、國務(wù)院授權(quán)的省級政府決定，或者由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)委托，對海洋行政事務(wù)享有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)及其公職人員，就是海洋行政執(zhí)法的主體。但有的人也認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門，其他與海洋有關(guān)的部門只能稱其為涉海行政主管部門；涉海部門所管理的事項(xiàng)只能稱其為涉海事務(wù)，并非海洋事務(wù)。在我國，能夠成為海洋行政執(zhí)法主體的途徑有兩個(gè)：一是根據(jù)法律規(guī)定依法產(chǎn)生或者獲得。即要獲得海洋行政執(zhí)法權(quán)，必須要有法律根據(jù)。二是根據(jù)政府決定和行政機(jī)關(guān)委托獲得。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使。”第18條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”〔9〕基于這種認(rèn)識，筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)包括國務(wù)院和沿海地區(qū)各級人民政府、海洋行政管理部門和涉海行政管理部門及其海上執(zhí)法隊(duì)伍。這些海洋行政執(zhí)法主體歸納起來有三類：第一，國務(wù)院和沿海地方各級人民政府。第二，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海地方各級人民政府的有關(guān)職能部門。第三，由國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限內(nèi)委托的符合法定條件的事業(yè)組織。那種認(rèn)為海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門的看法，不僅不符合實(shí)際，不利于調(diào)動有關(guān)行政部門的積極性和充分發(fā)揮各有關(guān)行政部門的作用，而且有悖法律規(guī)定。〔10〕所謂執(zhí)法的客體，即執(zhí)法行為所要調(diào)整的對象。海洋行政執(zhí)法的客體可以分為三類：（1）組織和個(gè)人進(jìn)行的海上活動。（2）相關(guān)組織和個(gè)人的海岸涉海活動。（3）海洋行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的管理活動。

（三）關(guān)于綜合行政執(zhí)法

1.綜合行政執(zhí)法的含義

從語源考察，這一概念首次出現(xiàn)在國務(wù)院法制辦給北京市城市管理部門的改革復(fù)函中。學(xué)界對綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵進(jìn)行了長期深入的研究，其理論歸納也比較多。有代表性的是以下三種：（1）認(rèn)為是指“一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法定組織通過一定的法律程序，集中行使有關(guān)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法體制”〔11〕，即職權(quán)合一。（2）認(rèn)為是“由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)所具有的行政權(quán)的一種制度”〔12〕，即主體合一。（3）認(rèn)為是“指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣P(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動”〔13〕，即調(diào)整合一。筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)都是正確的。即綜合行政執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)的綜合和執(zhí)法權(quán)力的綜合，或者說是執(zhí)法主體的重組和執(zhí)法權(quán)的調(diào)整。某種意義上說，綜合行政執(zhí)法是從聯(lián)合執(zhí)法的不斷修正發(fā)展起來的，但是，綜合行政執(zhí)法不同于聯(lián)合執(zhí)法。筆者認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法僅僅是幾個(gè)主體在一起活動而已，往往是臨時(shí)性或隨機(jī)性的，沒有發(fā)生幾個(gè)主體或幾種職權(quán)的綜合，不具備綜合行政執(zhí)法的要件。