本文作者：張憲冰 單位：東北師范大學教育學部學前教育學院

學前教育屬于以公益性為根本屬性的準公共產品社會產品包括私人產品、準公共產品和純公共產品，其中純公共產品符合三個基本特征，即受益的非排他性、效用的不可分性和消費的非競爭性。教育所提供的服務由人們共同占有和享用，利益主體是社會、國家和公眾，不限于社會成員的某一個體，教育整體而言具有公共性，屬于公共產品。然而各個階段教育的公共性程度是不同的，公共性最顯著的是義務教育，由國家提供教育服務，教育面向全體公民，并具有強制性，受益者不需要個體承擔教育的費用。而對于基本的學前教育來說，消費具有非競爭性；而對于高成本、高投入的學前教育來說，消費具有競爭性，消費者需要競爭有限的教育資源或者是需要負擔額外成本。學前教育的屬性應為準公共產品，其與公共產品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點，同樣具有公益性質［４］１－６。

學前教育以教育公平為價值追求教育的公平性表現為教育起點的公平性、教育過程的公平性與教育結果的公平性，其中最核心的是教育起點的公平性。學前教育是基礎性教育，多種類型的學前教育機構可以接納不同水平、不同個性的兒童，使最廣泛的兒童受益，惠及最可能多的接受對象，追求教育的公平。一方面，學前教育的普及程度明顯提高，從世界學前教育的發展來看，諸多發達國家已將５歲兒童教育納入免費的公共教育體制，我國也開始重視學前教育的普及性。另一方面，學前教育具有促進社會公平的補償性作用。“學前教育具有顯著的補償作用與功能，對處境不利兒童進行學前教育，能夠有效促進這些兒童融入主流社會，降低因出生和成長環境的不利所帶來的不利影響，減少社會分層現象和社會貧困。”［４］１－６因而當前學前教育以教育公平為價值追求。

教育的本質是育人，根本目的是促進人的發展，并為社會培養高素質的人才，它關系到整個國家和民族的根本利益，它不應是營利性的。正如我國《教育法》規定“任何組織與個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，盡管并不完全否認辦學盈余的存在，但強調的是這些盈余只能用于學校或其他辦學機構自身的建設和發展。學前教育是教育的基礎階段，同樣應具有非營利性。學前教育以培養身心健康和諧發展的兒童為根本目的，傳遞價值觀念和人文關懷，促進科學兒童觀的形成，強調兒童具有和成人一樣的人格和尊嚴，一樣豐富的精神世界，一樣的差異性；兒童具有自己獨特的認識方式和成長特點；兒童是權利的主體，與成人彼此平等，教育應尊重兒童的人格尊嚴和權利，尊重他們的發展特點和規律，尊重他們的能力和個性。正如我國１９９６年《幼兒園工作規程》和２００３年《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中明確指出的，任何組織和個人舉辦幼兒園不得以營利為目的。

當前我國學前教育公益性實現存在的問題

學前教育以公益性為根本性質，然而分析當前我國學前教育公益性的實現狀況發現，學前教育尚未充分實現公益性，表現為未能充分實現學前教育的公共性、公平性與非營利性。

入園難問題凸顯，學前教育的公平性未能充分實現

我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》提出了“到２０２０年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育”的戰略目標，這是力圖使最廣泛的兒童受益，充分實現學前教育的公平性。然而數據顯示２００９年我國幼兒入園率為５０．９％，且近年來學前教育中的入園難的問題阻礙了學前教育的普及進程。入園難問題的產生與政府在保障學前公益性上的責任缺失具有直接關系。一方面，政府未充分承擔辦園責任，致使公辦園比例急劇下降。自上世紀９０年代開始學前教育發生了全國范圍內的辦園體制轉變，企事業單位和集體辦園急速萎縮，２００８年這兩種幼兒園比例降到了１８％，加上教育部辦園，公辦性質幼兒園所占比例僅有３８％，民辦園則占６２％。這樣的辦園結構改變了公共服務的性質，偏離了公益性軌道［５］。公辦園比例的急劇下降致使城市出現入園難問題。以北京市為例，２０００年北京市共有２　０４７所幼兒園，基本滿足幼兒入園需求，到２００９年北京市注冊登記的幼兒園僅１　２６６所，只能滿足大約一半幼兒入園要求，學前教育的供需矛盾十分突出［６］。另一方面，貧困兒童的學前教育權利和機會未能得到充分的立法保障。立法保障貧困兒童的教育，發揮學前教育的補償功能是世界學前教育發展的趨勢，例如美國實行了著名的“開端計劃”，日本則推出了根據家長收入狀況收取學前教育費用等，而在我國在這方面還需要長時期發展。

入園貴現象普遍，學前教育的公共性未能充分實現

隨著入園難問題的凸顯，入園貴現象應運而生，且有普遍泛化的傾向。入園貴現象有三種表現：其•１８９•一，隨著公辦園比例的急劇減少，優質公辦學前教育資源短缺，家長搶占優質資源，抬升了公辦園的入園費用。其二，經濟狀況良好而又無法進入公辦園的家庭選擇高價民辦幼兒園。其三，經濟狀況不好而又無法進入公辦園的家庭選擇低價民辦幼兒園，甚至是黑幼兒園，學前教育的質量和兒童安全無法得到保障。目前我國民辦園比例在６０％以上，表明６０％以上的家庭獨自承擔了學前教育費用，而這與學前教育的公共性背道而馳。入園貴現象普遍的原因是多方面的，包括政府投入、教育管理及家長需求等方面，其中主要原因在于政府對于學前教育的財政投入水平偏低，導致學前教育費用大部分或全部由家長承擔：一是學前教育總體投入嚴重不足。近十多年來我國學前教育投入平均僅占ＧＤＰ的０．０６％，尤其是學前教育投入占教育總投入的比例非常小，多年來一直處于１．２％－１．４％左右［７］。而國際經合組織（ＯＥＣＤ）２００３年對各國學前教育投入占ＧＤＰ比例的調查顯示，歐洲１９國平均為０．５％，美國為０．４％，日本和韓國為０．２％，墨西哥為０．８％，我國與此差距非常明顯［８］。二是學前教育投入嚴重失衡。多年來學前教育的財政投入主要面對公辦園，在公辦園中教育部辦園更具有明顯優勢，民辦園幾乎得不到任何財政投入，而根據２００９年的統計，教育部辦園僅占２０％的比例，說明學前教育投入主要投向了少數園所，投入嚴重失衡。學前教育投入不足和投入失衡的問題突出，成為導致幼兒園高收費和家長負擔過重的根源，并且加劇了學前教育的不公平。