本文作者：李光和 單位：廣東商學院思想政治理論教學部副教授

國民黨中央關于會議提案標準說:凡蒙藏地方現在代行司法權之機關，須將司法權交由新設之司法機關行使，以期蒙藏人民與內地人民受同一法律之保障。⑤會議通過《改進蒙古司法辦法大綱》⑥8條，由蒙藏委員會呈行政院轉咨司法院核準，由兩院會呈國民政府第100次國務會議修正備案。該大綱改革盟旗司法制度的取向是明確而堅定的。如第1條“蒙古地方，應于旗治或其他適宜地點，由司法院積極籌設獨立司法機關”;第5條“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或處理關于司法案件”。但它也考慮了盟旗地方的特殊性。如第3條“蒙古地方現已設立及將來籌設之獨立司法機關，須參用蒙人為推事及檢察官，并須設蒙文譯員及代繕訴狀，以期使得蒙人之訴訟”;第6條“蒙古各旗應選送兼通漢蒙語言文字之蒙人入各法律學校肄業”;第7條“游牧地方得因其情形采用巡回審判制度”;第8條“蒙古地方司法機關傳集蒙人時，應請該管旗署或旗員協助辦理之”，即保留其部分司法權。“九一八”事變后，東北淪陷，華北危急。救亡壓倒建設，訓政話語下的激進方案破局。朝野各方關注經濟、教育和國防，“獨于內外觀瞻所系、人民生命財產所托，且為法權收回樞紐，并關全民重心吸力之邊疆司法事務，尚未從長計劃、徹底改善，并因厄于目前國庫空虛、無暇兼顧”。①當局邊疆政策特別是“治蒙”方略也發生了急劇的變化。在總體上，南京政府的邊疆民族政策已趨軟化，且其堅持已非現代化改革，而在于國防安全與國家統一。1934年，南京政府決定成立蒙古地方自治政務委員會，并承諾“各盟旗管轄治理權一律照舊”、“盟旗地方以后不再增設縣治或設治局”。②這使得盟旗地方司法改革的法理基礎流失，改革成效可想而知。律師劉陸民1935年說:“迄今內蒙古各盟旗之司法權可謂超前清而上之，抑何從而見有司法系統”;新疆“高等法院終不辦一案，其對各縣司法亦自無系統可言”;西康之司法系統亦“無從說起”，③遑論外蒙古與西藏。

國難當頭，邊疆地區的司法改革問題也受到邊遠省區代表和法律界人士的重視。相關提案在1935年司法會議提案中占相當大比重。其中關于司法經費問題者25案，5案涉及邊疆地區;關于法院設置及法官配置問題者18案，8案涉及邊疆地區。尤以綏遠高院院長余俊將邊疆司法改革提到“救亡圖存”的高度。他說:“擁護法權，實為目前治邊之唯一出路，亦即民族復興之一線生機。是邊區法院比較內地尤為重視，無待煩言。倘再沓泄因循，堅持以前錯誤心理，仍將邊陲司法視作不急之務，聽其自為生滅，則覆巢之下必無完卵，皮之不存，毛之安附?”④相關提案均獲會議通過，會議宣言強調:“內地組織較完備，而邊遠省份，輒多因陋就簡，似此畸形發展，殊非所宜”。按照這次會議的精神，司法行政部于次年制定分三年普設計劃，邊疆省份各縣均須同時籌設(盟旗地方則無安排)。日本發動侵華戰爭，民國政府的地方司法改革幾乎橫遭中斷，但客觀上對西部省區的司法發展卻有促進作用。論司法人才，東南沿海地區淪陷后，戰區法院關閉，司法人員求職于西南邊遠省區，“貴州司法官幾有人滿之患”。⑤論改革進度，在一定程度上改變了清末以后，新式法院集中于東部的不平衡發展格局。⑥同時，民族地區司法改革問題也受到較多重視。1943年9月，國民參政會三屆二次大會通過的《推行蒙藏地方司法制度》案說:近年來，邊省當局尊重司法獨立，司法行政人員多能明了邊情，恪盡職守，善為處理，故能博得邊民極深切之信仰，樹立法治清明之威信。因此，提案擬出兩項具體辦法:(1)請增設蒙藏地方司法機關;(2)請增加青、康、寧、新等邊遠省區司法人員經費。國防最高委員會決議“交行政、司法兩院會商辦理”。①當然，司法行政部辦理時卻不無折扣。國民參政會通過的《川康建設案》，較為完整地表述了南京政府推進邊疆民族地區司法改革的策略和地方的呼聲。1939年初，國民參政會一屆三次大會決定組織川康建設期成會，派遣視察團分赴川康各地視察。參政會在視察團報告書基礎上通過的《川康建設案》中提出治本與治標兩方面的辦法。治本方面有三條措施:(1)制定適合康區民情之特別法規，斟酌康寧各地情形制定特別適用法規，以為邊地司法人員處理民刑案件之根據;(2)用彝族民族文字翻譯適用法典，“俾康人倮人得知法律究為何物，庶幾可以減少各民族間若干無謂之糾紛”;(3)向康百姓普遍宣傳法律常識。治標方面有四項辦法，即:培植邊疆司法人才、統籌邊疆司法經費、改進邊疆司法程序和縮小邊疆司法單位。②1941年初，蒙藏委員會駐藏辦事處因“旅藏漢民管轄權已逐漸收回”，會商司法當局“暫將旅藏漢民司法權，托由本處斟酌地方習慣代行”。司法行政部派員會同蒙藏委員會議定“要點”6項和《蒙藏委員會駐藏辦事處處理司法事務暫行辦法》10條，經行政、司法兩院會呈國防最高委員會。但國防最高委員第71次常務會議決議“緩議”，直到1944年才“核準施行”。1945年初，司法行政部與蒙藏委員會擬訂《蒙藏委員會駐藏辦事處處處長審理訴訟暫行條例》(草案)和《蒙藏委員會駐藏辦事處辦理司法事務暫行條例》，經行政院“送立法院審議”。③但終至南京政府覆滅，該法案尚未完成其立法程序。

1945年5月，國民黨召開第六次全國代表大會，大會宣言強調“必以全力解除邊疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助邊疆各族經濟、文化之發展，尊重其固有之語言、宗教與習慣，并賦予外蒙、西藏以高度自治之權。”④同年7月，國民參政會召開四屆一次大會，邊疆民族問題成為提案熱點。雷沛鴻提案在政治方面“宜以法律保證少數民族的自治權利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少數者之語言，文字，風俗，習慣”。⑤格桑澤仁提議將蒙藏等少數民族自治制度“載諸憲法”，提出3種自治區構想:一是設特別自治區，即外蒙古、西藏，實行高度自治;二是自治區，即東蒙古、西蒙古兩個自治區，喀木和安多兩個藏族自治區(喀木指西康及川滇邊區，安多指青海及川甘邊區);第三種可算是“準”自治區，新疆等省其他民族與蒙藏情形有相似之處，“援照蒙藏各自治區辦法另訂適宜制度”。①李永新則提議:國民大會代表名額規定為“每縣市每旗宗及其同等區域，各選出代表一人”，縣市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政務委員會”，統轄蒙古各盟部及獨立旗等。②但當局未采納上述提案。1947年11月，南京國民政府召開司法行政檢討會議。從會議提案可以看出，邊疆司法改革進展令人失望。青海建省以后，不惟法院設治尚未遍于舊西寧道屬，法權所及亦未逾越舊西寧道屬一步。“坐是一省之內，此疆彼界，形成異國，法權莫及之，儼同化外。”③寧夏蒙漢雜居之地，“蒙人與漢人間之爭執，蒙人固欲旗政府管轄，而漢人則無不愿司法機關之保障。然蒙人游牧為生，居無定處，有事則聚騎爭奪，避匿則遠?大漠”。所有裁判無旗政府協助則難發生效力，“由是邊區之法權，無異昔日外人租借地，于國權統一不無缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的東北也成為要求特殊政策的邊疆地區。④這次會議關于邊疆地區司法改革的眾多方案，成為紙面上的空談。