本文作者：楊學(xué)東 單位：河南萬方交通工程有限公司

1992年，中國大部分省份都已開展了不同規(guī)模的高速公路建設(shè)并分路段投入使用，在運(yùn)營管理中政出多門、職能交叉、管理低效等問題日益突出。鑒于交通部和公安部?jī)蓚€(gè)部門分管高速公路所產(chǎn)生的種種弊端，國務(wù)院為理順關(guān)系、協(xié)調(diào)矛盾，以文件形式明確規(guī)定：“高速公路交通安全管理組織機(jī)構(gòu)形式，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，暫不做全國統(tǒng)一規(guī)定。”自20世紀(jì)90年代中期開始，高速公路投融資渠道進(jìn)一步拓寬，股票融資、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資、外商投資、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多層次、多元化融資體制極大地促進(jìn)了中國高速公路的發(fā)展。

中國高速公路管理體制現(xiàn)狀

從管理體制的范圍來看，高速公路管理體制涉及建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制、運(yùn)營管理體制、交通管理體制等方面。因此，現(xiàn)階段中國高速公路管理體制可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。建設(shè)管理體制。高速公路管理主要包括建設(shè)管理和運(yùn)營管理兩個(gè)階段。高速公路建設(shè)管理體制可以分為兩種。建管一體型模式。建管一體型模式是指高速公路從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)到營運(yùn)、養(yǎng)護(hù)、管理等由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。首都高速公路發(fā)展公司曾采用了這種體制。建管一體型模式的特點(diǎn)是有利于精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，降低工程造價(jià)及經(jīng)營成本，提高工程質(zhì)量和運(yùn)營效益，有利于促進(jìn)建設(shè)和運(yùn)營管理有機(jī)銜接等。但其弊端主要在于建設(shè)、運(yùn)營兩個(gè)階段的專業(yè)化管理要求較高。建管分離型模式。建管分離型模式是指高速公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)管理均由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，建成后由另外的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營和管理。河北省境內(nèi)的京石、石太等高速公路和遼寧省境內(nèi)的高速公路均屬于這種管理模式。這一模式有利于投資建設(shè)和營運(yùn)管理這兩種性質(zhì)完全不同的工作各自實(shí)行專業(yè)化管理，有利于對(duì)高速公路的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)與國家所有權(quán)實(shí)行分離；也有利于政企分開，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)收費(fèi)還貸的激勵(lì)作用。其缺點(diǎn)是不利于高速公路投資建設(shè)與營運(yùn)管理的銜接。行業(yè)管理體制。高速公路行業(yè)管理是指政府交通主管部門代表政府對(duì)高速公路實(shí)施的一種行政性管理。

高速公路行業(yè)管理是中央和地方各級(jí)交通主管部門的重要職能之一。高速公路行業(yè)管理的主要內(nèi)容包括規(guī)劃指導(dǎo)、法規(guī)建設(shè)、監(jiān)督檢查、市場(chǎng)培育、協(xié)調(diào)服務(wù)等。高速公路行業(yè)管理體制可以分為兩種類型。行業(yè)歸口型模式。行業(yè)歸口型模式是指一個(gè)省只有一個(gè)公路行業(yè)管理職能機(jī)構(gòu)，即由省級(jí)交通主管部門及其派出的公路管理機(jī)構(gòu)—省公路局負(fù)責(zé)管理。因此，省公路局既是一般公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。這一模式的特點(diǎn)是有利于較好地理順公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；有利于執(zhí)法管理。但其弊端是需要協(xié)調(diào)行業(yè)管理和運(yùn)營管理的關(guān)系，否則會(huì)影響到高速公路的效益。行業(yè)獨(dú)立型模式。行業(yè)獨(dú)立型模式是指在設(shè)置省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，另行設(shè)置“高速公路管理局”或“高等級(jí)公路管理局”，形成“一省兩局”的結(jié)構(gòu)。高速公路和一般公路的行業(yè)管理分別歸口于兩個(gè)局。這一模式的特點(diǎn)是有利于高速公路的特殊管理，但不利于處理好公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；也不利于統(tǒng)一執(zhí)法管理。目前實(shí)行這一模式的有遼寧、山西、江西、貴州、廣西、寧夏、青海、新疆等省（區(qū)）。運(yùn)營管理體制。由于現(xiàn)行中國高速公路建設(shè)的投融資體制不同，按照“誰投資、誰經(jīng)營”，“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的方針，各?。ㄊ?、區(qū)）現(xiàn)行的高速公路運(yùn)營管理體制各具特色、各有利弊，綜合起來大致可分為兩種類型。事業(yè)型管理模式。

目前中國大多數(shù)省份的收費(fèi)還貸型的高速公路管理屬于這種模式，其核算方式采用自收自支的形式，實(shí)行收支兩條線：通行費(fèi)收入全額上交主管部門；養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)根據(jù)年度計(jì)劃由主管部門審批劃撥。企業(yè)型管理模式。目前企業(yè)型管理模式一般采取高速公路集團(tuán)公司形式。按照隸屬關(guān)系的不同，企業(yè)型管理模式又可以細(xì)分為兩類。第一類是隸屬于省級(jí)人民政府的企業(yè)型。這種模式下，集團(tuán)公司歸省級(jí)國有資產(chǎn)管理委員會(huì)統(tǒng)一管理，直屬于省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，基本上與省級(jí)交通廳處于同一行政等級(jí)序列。集團(tuán)公司主要負(fù)責(zé)全?。ㄊ?、區(qū)）高速公路的國有資產(chǎn)管理、市場(chǎng)融資、收費(fèi)經(jīng)營等。省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理和路政執(zhí)法的派駐。目前采取這一模式的主要有陜西、山東、北京、河南、安徽、江蘇、福建、廣東等省（市）。第二類是隸屬于交通廳的企業(yè)型管理模式。這種模式一般是省級(jí)政府將?。ㄊ?、區(qū)）域范圍內(nèi)的高速公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，由省級(jí)交通廳以獨(dú)資方式或控股方式成立公路經(jīng)營集團(tuán)公司，履行職能，實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理和營運(yùn)管理，并依據(jù)出資額度享有資產(chǎn)收益分配、重大決策和選擇經(jīng)營管理者的權(quán)利。高速公路經(jīng)營集團(tuán)公司授權(quán)建設(shè)、經(jīng)營、管理高速公路資產(chǎn)。目前，采用這一模式的有湖北、湖南、甘肅、四川、重慶等?。ㄊ校?。

高速公路管理的發(fā)展趨勢(shì)

目前，高速公路管理體制比較混亂，導(dǎo)致眾多問題的產(chǎn)生，例如管理主體多元化，行業(yè)管理難以到位等。結(jié)合國內(nèi)外高速公路管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為改革的具體思路有以下幾個(gè)方面。加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的主要職能，對(duì)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高速公路的調(diào)控更是必不可少。實(shí)施專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。政府交通主管部門設(shè)置專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，具體實(shí)施對(duì)高速公路的行業(yè)管理，行業(yè)管理主要包括行政管理和技術(shù)管理。這種管理屬中觀管理層次，主要貫徹落實(shí)國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)方針、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范。取消收費(fèi)公路“雙軌制”，實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營。“國家投資、地方籌資、社會(huì)集資、利用外資”的投融資體制的形成，使高速公路的投資人由政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)外及社會(huì)多元主體，大大拓寬了高速公路投融資渠道，提高了資源的配置和利用效率，也形成了高速公路“企業(yè)化”、“公司化”的發(fā)展格局。目前普遍存在的政府“收費(fèi)還貸型”的事業(yè)管理方式雖不失為一種較好地高速公路經(jīng)營方式，但與“企業(yè)經(jīng)營型”相比，不具有使資本進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)、使價(jià)值有效運(yùn)動(dòng)和保值增值的功能。

在國家高速公路特許經(jīng)營法律制度和高速公路經(jīng)營市場(chǎng)化、社會(huì)化的產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下，應(yīng)通過深化改革、加快改制，加速高速公路由“收費(fèi)還貸型”向“企業(yè)經(jīng)營型”轉(zhuǎn)變，最終形成以政府宏觀調(diào)控、專門機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)特許經(jīng)營的模式[4]引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。有效競(jìng)爭(zhēng)是資源配置效率的保證。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，盡管高速公路行業(yè)具有自然壟斷的屬性，不適宜在高速公路所有環(huán)節(jié)開展充分競(jìng)爭(zhēng)，但是在市場(chǎng)進(jìn)人、養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域仍然發(fā)揮著市場(chǎng)機(jī)制的作用。通過業(yè)主招標(biāo)制、特許經(jīng)營制、養(yǎng)護(hù)公司制等措施的實(shí)施，在高速公路建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域充分開展競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)高速公路行業(yè)調(diào)控的作用，從而實(shí)現(xiàn)高速公路行業(yè)“人、財(cái)、物”的有效配置和充分利用。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法治路。法制建設(shè)相對(duì)滯后，是高速公路管理中許多問題的重要根源之一。中國現(xiàn)有的公路法律法規(guī)不配套、不完善，適合高速公路管理要求的法律法規(guī)體系的建立滯后。因此，必須進(jìn)一步推進(jìn)高速公路法律法規(guī)體系建設(shè)，盡快出臺(tái)適合中國國情的高速公路法律法規(guī)。通過立法的形式，確立高速公路管理的責(zé)任，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，強(qiáng)化行業(yè)管理，推動(dòng)中國高速公路管理走上法制化軌道。