本文作者：張學(xué)炎 李林 單位：廣東海洋大學(xué)2010級(jí)農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專(zhuān)業(yè)碩士研究生 廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師

為了完成全國(guó)的發(fā)展計(jì)劃和保證服務(wù)提供的一致性，中央政府為農(nóng)村教育服務(wù)的提供制定了政策框架，并為農(nóng)村教育服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如普及九年義務(wù)教育。我國(guó)政府的行政結(jié)構(gòu)高度分權(quán)，將權(quán)力和職責(zé)廣泛地授予不同級(jí)別的政府。這個(gè)龐大的授權(quán)系統(tǒng)由中央機(jī)關(guān)來(lái)管理，但中央機(jī)構(gòu)設(shè)置非常小，其核心部門(mén)只有約有5萬(wàn)公務(wù)員，他們處于擁有超過(guò)3200萬(wàn)公共部門(mén)雇員的金字塔機(jī)構(gòu)的塔頂。中央政府向省級(jí)政府授權(quán)并布置任務(wù)，依靠各省來(lái)完成全國(guó)性的指標(biāo)，農(nóng)村教育服務(wù)就是在這樣的情況下授予各縣市區(qū)職責(zé)來(lái)進(jìn)行管理的。農(nóng)村教育服務(wù)的資金來(lái)源盡管中央政府沒(méi)有對(duì)大多數(shù)農(nóng)村教育服務(wù)直接提供資金，但它可以對(duì)資源的流動(dòng)產(chǎn)生巨大的影響。中央政府主要是通過(guò)法律或監(jiān)管來(lái)要求地方政府為農(nóng)村教育服務(wù)提供資金，同時(shí)通過(guò)收入分配和向地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)間接支付農(nóng)村教育服務(wù)。即如《義務(wù)教育法》第42條所規(guī)定：“國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照規(guī)定予以保障。”地方政府可支配的資源之一是地方稅收。我國(guó)全部地方稅收種類(lèi)都由中央政府指定，地方政府沒(méi)有制定稅率和稅基的權(quán)力。1994年的分稅制改革將收入重新集中，地方收入占總收入的比例開(kāi)始下降，中央政府遂將自有收入的絕大部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提供給地方政府，作為地方財(cái)政的一個(gè)來(lái)源。

農(nóng)村教育服務(wù)是中央政府轉(zhuǎn)移支付中的主要對(duì)象之一，地方依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)地方財(cái)政以及服務(wù)提供中的具體缺口。由于中央政府的指令加上不斷增加的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村教育服務(wù)的預(yù)算急劇上升。1998-2004年，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的全部預(yù)算撥款從325億增長(zhǎng)到1326億元，所占該階段全部教育資金比重從20世紀(jì)90年代中期不足53%增加到2004年的80%以上。對(duì)所有教育的全部預(yù)算撥款從1998年的1340億增加到2005年的近4000億元。而在增加的2630億元中，僅有120億元來(lái)自中央政府，其余都是來(lái)自地方政府的預(yù)算。規(guī)定地方政府要增加支出，并通過(guò)具體的農(nóng)村教育服務(wù)項(xiàng)目來(lái)填補(bǔ)服務(wù)部門(mén)之間的差距，這種方法還是存在一定局限性。盡管最近的兩個(gè)五年計(jì)劃都將加強(qiáng)教育作為重點(diǎn)，但從1998年到2005年，中央政府自己預(yù)算中對(duì)教育的投入占全部支出的比重卻是逐年下降的，從將近4%下降到不足3%。

地方縣一級(jí)政府負(fù)擔(dān)著農(nóng)村發(fā)展和減貧的重任，這些工作是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。為了可以順利執(zhí)行這重要的職責(zé)，強(qiáng)化縣級(jí)政府的管理是加強(qiáng)農(nóng)村服務(wù)的關(guān)鍵。農(nóng)村教育服務(wù)的分配以縣為主的改革，加上農(nóng)村稅費(fèi)改革，從2001年開(kāi)始農(nóng)村基礎(chǔ)教育的責(zé)任也從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)轉(zhuǎn)移到縣一級(jí)。還有許多職能部門(mén)的“垂直化管理”正在進(jìn)行中，將農(nóng)村教育服務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸到縣級(jí)政府管理。自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開(kāi)始大幅合并。盡管這些改革有助于減少農(nóng)村教育經(jīng)常性開(kāi)支，但在短期內(nèi)卻可能對(duì)服務(wù)的供給產(chǎn)生不利影響。縣一級(jí)政府對(duì)農(nóng)村教育服務(wù)起著決定作用，主要負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃和預(yù)算，對(duì)學(xué)校的日常工作、校長(zhǎng)的任命和評(píng)估、教師的聘任及晉職進(jìn)行監(jiān)督，還有學(xué)校設(shè)施的維護(hù)和建設(shè)，監(jiān)督義務(wù)教育入學(xué)率目標(biāo)是否達(dá)到等。當(dāng)然，具體的實(shí)施執(zhí)行，不同的地區(qū)有不同的做法，取決于上一級(jí)政府如何對(duì)下一級(jí)政府進(jìn)行職能分配。

在農(nóng)村教育服務(wù)方面，地方政府可以根據(jù)自己的收入能力來(lái)調(diào)整服務(wù)的供給。但隨著“約束性”轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度的增加，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村教育的投入的減少，將預(yù)算外資源納入預(yù)算，實(shí)施更加嚴(yán)格的提供農(nóng)村教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，這些都限制了縣政府根據(jù)本地情況進(jìn)行決策的能力。農(nóng)村教育服務(wù)政策的執(zhí)行很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，中央政策難以在基層得到全面執(zhí)行。最近幾年由于財(cái)政收入集中到中央政府，地方政府的財(cái)政開(kāi)支責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其收入能力，也出現(xiàn)了人們對(duì)地方政府不可能完成所有任務(wù)的認(rèn)同。資金不足是許多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行中央農(nóng)村教育政策的巨大障礙。充足的財(cái)政收入是有效補(bǔ)助項(xiàng)目的前提條件，但目前我國(guó)的大多數(shù)農(nóng)村教育項(xiàng)目都沒(méi)有達(dá)到這個(gè)條件，中央轉(zhuǎn)移支付所給的資金遠(yuǎn)低于農(nóng)村教育服務(wù)項(xiàng)目所需的費(fèi)用。因此，地方都有強(qiáng)烈的增加收入的興趣，而且地方政府可以自由支配自有收入。由于稅收結(jié)構(gòu)過(guò)分重視工業(yè)和商業(yè)，特別是自農(nóng)業(yè)稅取消后，要增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，就意味著政府應(yīng)致力于促進(jìn)有益于增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引工商業(yè)到本地發(fā)展。完成中央提供農(nóng)村教育服務(wù)的任務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施投資在共同爭(zhēng)奪稀缺的財(cái)政資源，與自身利益的強(qiáng)烈沖突導(dǎo)致地方執(zhí)行中央政策的意愿降低。

農(nóng)村教育服務(wù)提供者農(nóng)村教育服務(wù)提供者即學(xué)校，是中央農(nóng)村教育政策和執(zhí)行之間的關(guān)鍵層級(jí)。教育是事業(yè)單位中最大的一塊，它與政府的聯(lián)系也最緊密。40萬(wàn)所正規(guī)學(xué)校和10萬(wàn)個(gè)“教學(xué)點(diǎn)”為1.43億名1-9年級(jí)農(nóng)村學(xué)生提供義務(wù)教育。除了少數(shù)獨(dú)立管理的村級(jí)學(xué)校以外，這些學(xué)校幾乎都屬于事業(yè)單位。但同時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方政府與農(nóng)村教育服務(wù)提供者之間的管理關(guān)系存在著缺陷，而造成這些缺陷的原因是職責(zé)分配不清、公共服務(wù)的資金不足、事業(yè)單位缺乏財(cái)務(wù)公信力、績(jī)效管理不嚴(yán)等。缺乏競(jìng)爭(zhēng)使這些情況變得更加惡化，造成的后果是農(nóng)村地區(qū)教育服務(wù)的匱乏。農(nóng)村教育對(duì)象農(nóng)村教育服務(wù)屬于一種公共服務(wù)，是以政府為主導(dǎo)的一種行為，農(nóng)村公民是該項(xiàng)服務(wù)的接受者。政府方面應(yīng)該提供相應(yīng)的公共服務(wù)信息和對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育服務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查并及時(shí)反饋到農(nóng)村居民當(dāng)中，而且要引導(dǎo)農(nóng)村公民積極監(jiān)督和評(píng)估農(nóng)村教育服務(wù)工作，做到政務(wù)信息公開(kāi)，廣泛開(kāi)展不同方式、不同目的的公開(kāi)磋商。目前，這種公民參與的評(píng)估和磋商是非常有限的。信息提供的城鄉(xiāng)差別依舊巨大，對(duì)農(nóng)村教育服務(wù)的積極參與和評(píng)估還處于萌芽階段。村民的教育觀念不到位，地方政府和服務(wù)提供者對(duì)此也缺乏興趣。

簡(jiǎn)化目標(biāo)，明確各級(jí)政府責(zé)任中央政府應(yīng)該利用不斷增加的財(cái)政能力加強(qiáng)農(nóng)村教育服務(wù)，中央制定的目標(biāo)應(yīng)該采取績(jī)效成果形式。各級(jí)政府要承擔(dān)更多的財(cái)政責(zé)任。明確每一級(jí)政府的責(zé)任并將其規(guī)范化，是各級(jí)政府之間穩(wěn)固管理關(guān)系的前提條件之一。為了讓地方政府能夠履行分配給它們的責(zé)任，必須確保提供適當(dāng)?shù)馁Y金，這可以通過(guò)地方的自有收入和改善轉(zhuǎn)移支付來(lái)完成。中央可以讓地方政府掌握更多的稅收，或者在稅率方面賦予地方一定的自主權(quán)，并允許它們對(duì)所得稅征收附加稅。當(dāng)然，賦予更多的收入自主權(quán)并不能解決所有地方的問(wèn)題，特別是中西部的貧困地區(qū)。為了縮小還繼續(xù)存在的地方財(cái)政差距，中央還需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)向地方提供更多的資金，以促進(jìn)地方教育服務(wù)平衡發(fā)展。建立全國(guó)范圍的監(jiān)督評(píng)估系統(tǒng)首先，中央政府應(yīng)該根據(jù)采集的信息制定成果績(jī)效指標(biāo)，而信息采集應(yīng)該改變目前以投入和產(chǎn)出為重點(diǎn)的做法。然后，通過(guò)分享和協(xié)調(diào)各職能機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，讓公眾了解這些數(shù)據(jù)，使監(jiān)督系統(tǒng)變得更加透明。最后，通過(guò)數(shù)據(jù)報(bào)告和定期系統(tǒng)評(píng)估（最好由第三方進(jìn)行）來(lái)監(jiān)督政策干預(yù)。總之，我國(guó)農(nóng)村教育服務(wù)的提供系統(tǒng)正處于轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村地區(qū)對(duì)教育服務(wù)的需求正在迅速變化。進(jìn)一步加強(qiáng)教育服務(wù)提供系統(tǒng)，政府有很多機(jī)遇，也面臨巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)務(wù)之急是協(xié)調(diào)好各方利益相關(guān)者，改善農(nóng)村教育服務(wù)水平。