農(nóng)田水利建設(shè)財政投入機制的缺陷

綜上所述，從L縣農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入可以看到，近6年來不斷上升，農(nóng)田水利建設(shè)取得了一定的成績，但財政投入效益不佳，投入產(chǎn)出比不高，財政投入機制還有缺陷。

1.尚未形成穩(wěn)定的增長機制。2006年-2011年，L縣農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入總體上呈增長趨勢，但從中也可以看到財政投入存在不穩(wěn)定性，2009年比2008年下降了659萬元。以2010年為例，財政投入山塘清淤專項資金234.003萬元、小型病險水庫除險加固專項資金568.75萬元，只能滿足部分項目需要；小型農(nóng)田水利建設(shè)專項資金僅191萬，由于對末級渠系和田間工程等小型農(nóng)田水利建設(shè)投入明顯不足，整個L縣有40%以上的農(nóng)田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃飯”。2010年農(nóng)田水利建設(shè)財政共投入2758.753萬元，僅占L縣財政總收入82887萬元的3.32%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。

2.缺乏科學(xué)的管理機制。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，L縣農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入資金多頭管理，使用分散，投入結(jié)構(gòu)不合理。L縣農(nóng)田水利建設(shè)資金來源渠道包括水利基本建設(shè)資金、國家特大防汛抗旱補助經(jīng)費、小型農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國家商品糧基地縣建設(shè)資金、發(fā)展糧食專項資金等十余項。這些資金分別由水務(wù)局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、糧食局、大灌區(qū)管理局、財政局等多個部門管理，各類資金缺乏統(tǒng)籌安排，各自為戰(zhàn)，項目安排比較分散，難以形成合力，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和資金補助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，工程建設(shè)存在質(zhì)量不高、設(shè)計過于保守等問題，降低了財政投入的綜合效益。

3.沒有形成引導(dǎo)機制。“兩工”①政策取消以前，農(nóng)田水利的建設(shè)與維護，除靠政府少量的財政投入外，主要是靠“兩工”政策鼓勵、引導(dǎo)群眾投工投勞和自籌資金。隨著取消農(nóng)民“兩工”的政策逐步落實到位，農(nóng)民每年投工投勞修水利數(shù)量銳減，農(nóng)田水利建設(shè)的組織、投入等變得十分困難。據(jù)對L縣的調(diào)查，農(nóng)民投工投勞還不到“兩工”政策實施時的1/10。以農(nóng)民投工投勞、籌資為主的農(nóng)田水利建設(shè)投入機制已經(jīng)被打破，新的鼓勵農(nóng)民投工、投勞的引導(dǎo)機制尚未完全形成。

4.尚無完善的監(jiān)督機制。在農(nóng)田水利建設(shè)項目①“兩工”是指農(nóng)村義務(wù)工與勞動積累工。上，各部門單位大多是自定自管自驗，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，存在明顯的弊端。從L縣的調(diào)查來看，主要表現(xiàn)在幾個方面：一是投入使用不太規(guī)范，農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入規(guī)劃不科學(xué)，建設(shè)過程中調(diào)整、變化規(guī)劃的現(xiàn)象比較常見；二是投入效益難以保障，沒有形成有效的財政投入效益考核、評價和監(jiān)督機制，項目建設(shè)存在使用周期短、效益低等現(xiàn)象；三是投入問責(zé)機制不全，農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入的權(quán)、責(zé)不平衡，資金的使用監(jiān)督有待加強。

農(nóng)田水利建設(shè)財政投入機制創(chuàng)新的對策建議

（一）加大財政投入力度，建立資金穩(wěn)定增長的保障機制建立穩(wěn)定增長的農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入保障機制，要從資金來源、投入力度等方面不懈努力。

1.確保預(yù)算內(nèi)資金穩(wěn)步增長。中央應(yīng)根據(jù)實際情況加大對農(nóng)田水利建設(shè)的預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資比例，確保中央財政用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金與整個財政支出保持同比增長，并逐步實現(xiàn)中央預(yù)算內(nèi)對農(nóng)田水利建設(shè)的投入維持在一個穩(wěn)定上升的水平上。各級地方政府應(yīng)切實承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入同級財政預(yù)算，并根據(jù)收入增長的實際情況，不斷增加對農(nóng)田水利建設(shè)的補助預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模。

2.確保專項資金穩(wěn)步增長。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、部門指導(dǎo)、中央補助、地方負(fù)責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，專項支持農(nóng)田水利建設(shè)。從L縣的情況來看，2006年以來小型農(nóng)田水利建設(shè)、小型病險水庫除險加固、山塘清淤等專項資金投入后產(chǎn)生了良好的效益。因此，中央和地方政府應(yīng)大幅度增加農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金規(guī)模。中央財政要繼續(xù)加大專項資金的投入，使其與國家財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出的增長速度一致。地方財政要按照財政收入增長比例優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，擴大對農(nóng)田水利建設(shè)專項資金的投入。

3.確保土地出讓收益到位。從2011年7月1日起，各級政府在扣除土地出讓收益的相關(guān)支出項目后，嚴(yán)格按照10％的比例計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。各級政府要采取嚴(yán)格的措施，確保土地出讓收益能夠足額提取到位，且要確保土地出讓收益如實用于農(nóng)田水利建設(shè)。由于東部沿海地區(qū)與西部地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間，各地政府土地出讓收益規(guī)模與承擔(dān)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)的不對稱性，中央應(yīng)建立更加科學(xué)的調(diào)節(jié)機制，集中一部分土地出讓收益，主要用于支持糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展農(nóng)田水利。

（二）創(chuàng)新財政投入管理，建立科學(xué)規(guī)范的管理機制要努力探索建立符合市場規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)田水利建設(shè)的財政投入項目管理體系，使財政投入資金和其他生產(chǎn)要素得到科學(xué)、高效的配置利用。

1.科學(xué)劃分權(quán)責(zé)。堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則，堅持事權(quán)財權(quán)匹配的原則，逐步調(diào)整完善農(nóng)田水利建設(shè)的事權(quán)財權(quán)。一是明確各級政府的供給職責(zé)。受益范圍遍及全國的大型農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施，應(yīng)由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施，應(yīng)由相應(yīng)層次的地方政府提供。二是明確各級財政的支出職責(zé)。中央財政應(yīng)主要負(fù)責(zé)全局性、戰(zhàn)略性的跨省大型農(nóng)田水利建設(shè)的投入；省財政主要負(fù)責(zé)在省級范圍內(nèi)及一些跨市的大、中型農(nóng)田水利建設(shè)投入等；市級財政主要支持市區(qū)劃內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)投入；縣級財政的主要職責(zé)是加強縣內(nèi)中小型農(nóng)田水利建設(shè)、縣轄河堤加固、中低產(chǎn)田改造等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要職責(zé)是確保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護經(jīng)費支出。三是要明確財政投入項目建設(shè)主體的職責(zé)。嚴(yán)格實行“業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制”等制度，切實落實項目法人責(zé)任，解決財政投入項目的資金管理、工程質(zhì)量、施工進程等重點問題。

2.科學(xué)制定規(guī)劃。要加強農(nóng)田水利建設(shè)財政投入規(guī)劃設(shè)計，搞好布局。一方面要結(jié)合“十二五”發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)制定國家、省級農(nóng)田水利建設(shè)大規(guī)劃，明確重點投入?yún)^(qū)域，從戰(zhàn)略上布局項目。另一方面要組織市、縣搞好本地農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，并與國家、省級規(guī)劃相銜接，根據(jù)規(guī)劃合理、有序擺布建設(shè)項目，切實做到有計劃、有步驟地推進，力爭建設(shè)一片、見效一片、帶動一片。針對農(nóng)田水利建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況按年度制訂農(nóng)田水利建設(shè)財政投入計劃，并嚴(yán)格按計劃實施，做到科學(xué)規(guī)劃，因地制宜。