一、北京構建政府績效管理體系的實踐特點

（一）后工業階段的北京對政府績效管理體系提出了更高要求

以北京市為代表的我國東部發達省市，已進入轉變經濟發展方式持久攻堅、城市（區域）建設管理精細化、社會管理與服務創新發展、文化建設全面加強、高度重視人與自然和諧發展的全新階段。2012年，首都經濟總量已突破1.7萬億元（見圖1），人均GDP達到1.38萬美元，第三產業占GDP比重達76.4%（見表1），按照世行標準，經濟水平已接近富裕國家水平；民生保障投入不斷加大，社會福利正在逐步從補缺型向適度普惠型轉變；城市建設日新月異，樞紐型、功能性、網絡化的基礎設施體系已基本形成，社會建設和服務管理開創嶄新局面。與此同時，也面臨著政府發展理念和工作方式亟待創新，城市（區域）綜合實力仍需增強，公眾對民生環境、服務型政府建設和轉變機關作風要求更加迫切，“十二五”規劃、城市功能區劃等政府重大決策待建機制確保落實等現實挑戰。迫切需要以政府績效管理為重要抓手和保障措施，督促各級政府正確高效履職，持續增強公信力和執行力，實現傳統政府的現代化轉型，更好地為經濟社會發展服務。

（二）總結試點經驗，探索大城市政府績效管理制度模式

北京市作為國務院政府績效管理部際聯席會議確定的試點省市之一。2007年以來，以政府績效管理核心思想為指導，吸收借鑒“4E”理論、平衡計分卡、戰略管理和輸入輸出理論等，研究設計了“三效一創”政府績效管理模式，對市級機關從“履職效率、管理效能、服務效果、創新創優”、對區縣政府從“戰略績效、行政效能、服務效果、創新發展”四個方面入手，構建了包含戰略目標（績效任務）管理，公眾滿意度評價，主管領導和服務對象評價，監察、財政、審計、法制等職能部門（或其他專項考評部門）評價為主體框架的全方位績效管理模式。這一模式從明晰考評指標入手，引入多元評價，突出全程管理，注重結果反饋和績效整改，有效促進了政府部門作風轉變和績效提升，公眾對政府工作滿意度逐年提高。

（三）政府績效管理的實踐要求推進理論創新

全面推行政府績效管理，基礎在于探索并構建政府績效管理制度體系，通過不斷地修正和推廣應用，有助于發展出一套富有中國特色的政府績效管理模式。運用實證分析、規范分析相結合的方法，設計評價指標體系，可以將政府能力提升和職能轉變更加緊密地結合起來，充分發揮“指揮棒”的作用；探索形成運行監控體系，有利于將政府管理體制改革的宏觀戰略、規劃實施與結果評價有機地結合起來，有力推進政府管理體制改革和公共服務型政府建設；建立公眾評價體系，可以在客觀上引導政府樹立以公共服務為中心的績效觀，提高公共服務質量，促進公共部門運行向更加公開、透明、節約和高效的方向轉變；優化創新發展體系，有助于深化政府體制改革與政府績效管理理論的研究，進一步指引公共部門績效管理在理論和實踐方面科學發展。

二、北京市政府績效管理制度體系構建

政府績效管理本質上是一種以績效為導向，以提高公共資源使用效能和完善公共責任機制為目標，以管理和服務對象的滿意為最終衡量標準，適應經濟市場化、政治民主化和社會信息化發展要求的新型政府管理模式，是幾十年來新公共管理和政府再造運動的核心內容。作為當代政府管理“最有效的工具”（周志忍，2009），它通過建立一套科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，對政府及其工作人員履行職能、完成工作任務以及實現經濟社會發展目標的過程、實績和效果實行綜合考核評價，并依據考評結果實施激勵和懲戒，可以有效推動政府改進工作、降低行政成本、提高效能。作為系統工程，它是為提高政府績效（實現所期望的結果）而實施的管理，即公共機構領導人積極的、有意識的系統化努力，以便向社會、外部、公民提供更多、更好的結果（周志忍，2009）。作為一個過程，它是一個由相互補充的若干環節構成的動態過程（美國審計署，1997），表現為“任務制定—過程管理—考核評價—結果運用（績效反饋）—績效提升”的閉合循環。作為一種創新手段，它強化了政府內部的共識管理、民主管理、參與管理、團隊精神塑造、組織建設與發展等。政府績效管理必然是基于指標評價、組織管理、運行監控、公眾評價和創新發展五方面關鍵要素的制度體系。基于政府績效管理基本理論和北京市的實踐情況，本文構建起北京市政府績效管理制度體系（見圖2）。

三、北京市政府績效管理制度體系的推進思路

（一）以公共價值為基礎，突出頂層設計，構建導向清晰、層次分明的績效管理指標體系

評價指標體系處于績效管理全過程的核心地位，其價值追求從戰略與全局角度影響和制約著政府績效管理各個方面，它最終回答“建設一個什么樣的政府”的問題。在研究設計過程中，要注意把握“系統完備、簡便易行、注重落實、持續提升”的績效理念，突出績效指標與戰略目標統一、重點突出與全面管理兼顧、強化履職與改革創新并重。指標體系總體框架根據政府職責和階段性發展目標進行設計，在一定時期內應保持相對穩定；具體任務可根據每年黨中央、國務院和地區（或部門）中心工作、重大決策、重點任務、功能定位進行差異化設置或動態調整；關注公眾最現實、最緊迫的需求，及時將其納入年度績效任務；同步對考評指標進行隸屬度、相關性和辨別力分析，科學賦予各項考評內容權重，并通過與各級政府、各部門簽訂詳細的績效協議加以落實。績效協議以任務書的形式體現，內容設置把握SMART原則，力求績效目標量化、清晰、可比較、有挑戰且可實現，注意限定時間要求、責任主體和關鍵績效指標（KPI），為標準化考評奠定基礎。

（二）以強化統籌協調為牽引，注重制度管理，構建領導有力、運行有序的績效管理組織體系

績效管理的目的在于把方向、促落實、防偏差，實現約束管理，完善的領導體制是實現績效控制的保證。要結合地區（或部門）現有績效管理工作的基礎，建立相關政府績效管理議事協調機構（如聯席會議或領導小組等），明晰工作職責，完善工作制度，逐步形成“領導小組統籌協調、成員單位分工協作、責任單位狠抓落實”的管理組織網絡。相應地，成立績效管理辦公室和績效管理監察部門，承擔領導小組日常工作和績效監察職能，致力于打造決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的績效管理工作體制；制定并切實落實季度會商、分析研判、進度報告、實地查驗、專項督辦等績效管理專項制度，督促責任單位及時將工作過程中的文件、臺賬、圖片或影像資料記錄整理在案，留下過程“痕跡”，方便績效認定和信息采集。

（三）以優化流程為抓手，注重績效溝通，構建循環閉合、科學高效的績效管理運行體系

政府績效管理對過程和結果同等關注，嚴密順暢的運行體系是做好績效管理工作的關鍵。把握“做精績效任務、做嚴過程管理、做優多元評價、做實反饋整改”的思路，持續優化績效管理工作流程。以一個完整的績效管理年度為例，年初制定印發《政府績效管理任務書》和《考評細則》，明確年度績效任務和相應的考評規則；建立并完善績效信息管理系統，嚴格過程監控，加強信息溝通，分類分層開展察訪核驗和集中檢查，提高工作效率，追求工作實效；年終做好統籌，組織開展360度全覆蓋的評價和反饋，為地區（或部門）年度工作進行“診斷”，在形成考評分值的同時，圍繞考評指標撰寫全面、詳盡的績效報告，并提出整改措施；推行績效整改，建立績效管理聯合監督檢查制度，將反饋報告中明確的整改內容列為下一年度績效任務，持續跟蹤并對整改效果進行公眾再評價，督促績效提升，實現績效管理工作循環聯動、規范運轉。

（四）以建設服務型政府為歸宿，注重公眾參與，構建多層次、多維度的績效管理公眾評價體系

公眾參與是確保公共權力有序運行和開展政府績效管理的內在要求，政府績效只有贏得社會認可才能獲得合法性基礎（包國憲，2010）。要積極引入社會組織和專業調查機構參與政府績效評價，通過公開招標方式組織開展年度公眾滿意度調查，給予社會公眾評價政府績效的充分“話語權”。調查對象一般可區分為城鄉居民和服務對象兩大類，要確保各類人群合比例全覆蓋；調查方式可以采取入戶調查、電話訪問、現場訪問、網絡調查、焦點座談會、深度訪談等；調查問卷圍繞績效指標分地區（或部門）進行個性化設計，一般可包括地區政府（或部門）履職情況、服務水平（如設置依法行政、服務態度、業務能力、辦事流程、信息公開、工作效率、廉潔自律等評價維度）、整改效果等方面內容；公眾滿意度調查結果要賦予較高分值和權重，納入責任對象年度績效考評總分，評價內容列入績效反饋報告。通過系統聽取廣大公眾和不同群體的聲音，并認真加以吸收、改進，有效推進人民滿意的服務型政府建設。

（五）以政學互動為支撐，注重開放包容，構建立體化、多元化的績效管理創新發展體系

創新發展、與時俱進是政府績效管理的生命。要充分利用“外腦”，強化與學界、業界、智庫的融合，加強績效管理的理論研究與實踐創新。與相關科研機構、高等院校合作成立政府績效管理研究機構，為績效管理工作科學發展提供智力資源和理論支撐。聯合專業機構開展績效管理專項課題研究，如開發建立績效管理專家庫、創新創優項目庫、公眾評價數據庫等，為績效管理發展提供“思想動力”和“源頭活水”。探索創新考評結果使用方式，弱化績效排名和獎金激勵，進一步完善預算績效和績效審計制度，研究推動績效結果與財政預算編制和機構編制調整掛鉤、與領導班子和各級領導干部績效考評聯動。主動開展對績效結果的深度分析，積極為政府決策提供參考，強化績效管理輔政功能。

四、北京市政府績效管理的發展路徑

政府績效管理是開放的漸變系統，隨外部環境、職能任務、行政理念變化而變化。在發展過程中，需把握“五位一體”的結構特點，遵循內在規律，因地制宜、穩步推進，不斷提高工作的科學化、民主化、法制化水平。

（一）營造氛圍，培養政府績效文化

和所有理論的認知途徑一樣，政府績效管理有一個“被動接受（工具理性）—逐步認同（思想轉變）—自覺行為（理論內化）”的認知過程。績效文化和績效意識的塑造，是在長期的績效管理實踐中形成的，需通過樹立導向、強化激勵、完善培訓、鼓勵學習、營造環境、健全制度等，促進績效意識凝聚塑造和廣泛傳播，繼而培養出一支自覺追求高績效的公職人員隊伍。

（二）加強立法，實現政府績效民主管理

政府績效管理法制化是順應現代民主行政要求的必然之舉。將績效管理的行政理念、制度體系、工作流程等通過法律的形式加以固化，既可以減少改革阻力，又能順應公民參與訴求。按照法規要求定期公開政府績效，保障多元主體參與考評，支持公眾和輿論監督，既監督行政主體又監督管理行為，可以有效增強社會對政府績效管理的關注、理解和認同，鞏固民意基礎、增進社會和諧，與此同時推動績效管理工作水平漸次提升。

（三）整合資源，凸顯績效管理服務功能

政府績效管理與經濟、政治、文化、社會、環境建設等方面工作均密切相關，加強績效管理直接服務于公共利益，務必統籌資源、科學開展。當前，政府績效管理與其他各類專項考核評價工作，在指標的系統整合和制度的無縫銜接方面，還存在較大改進空間，需要打破部門界限，規范專項考核，整合考評資源，形成工作合力。

（四）優化流程，提高績效管理精準化程度

政府績效管理的質量基于差別化、個性化的管理。在指標設置環節，可以根據不同管理對象的特點實施分類管理，如將職能部門劃分為公共事務類、執法監督類、綜合管理類等，對下級政府按照區域功能定位進行區分；績效考評環節，注重對管理對象重點工作與基礎工作、顯績與潛績、短期與中長期績效的綜合考評，追求政府績效的整體評價；結果運用環節，暢通績效申訴渠道，被考評單位對績效結果存有異議，可以依照規定的程序和途徑提出申訴。

（五）拓寬領域，推動績效管理“向下延伸”和“橫向拓展”

政府績效管理的系統化特性，要求管理范圍全覆蓋、內部要素相協調。縱向上，可以通過梳理形成符合地區（或部門）實際的績效管理典型模式，加強宣傳和推廣，鼓勵地區（或部門）開展內部績效管理，以實現績效管理工作向下延伸，逐步構建覆蓋各級政府的績效管理網絡體系。橫向上，深入開展專項績效管理和公共政策績效管理，積累經驗、探尋規律，提高績效管理科學發展的內生動力；針對公共服務企事業單位的“公益”特性，探索并設計出符合其特點的績效考評體系和管理辦法，整合發揮績效管理的“拳頭效應”。

（六）與時俱進，加強績效管理信息化建設

信息化、智能化是政府績效管理的發展方向。以績效管理流程為主線，設計政府績效管理信息系統；依據考評體系，構建功能模塊；采用標準開放體系進行研發，為信息共享、平臺間對接預設路徑；加強多維和歷史數據的收集和分析，探索形成各類績效管理數據模型；突出對地區（或部門）中長期績效和被考評單位間橫向績效相關數據的比對和研究，建立績效管理基礎信息庫。通過實現績效任務制定、信息溝通、綜合分析、績效反饋的全程電子化，推進數字化、直觀化、精細化的政府績效管理。

本文作者：任毅、張國興 單位：北京市人民政府績效管理辦公室、北京林業大學經濟管理學院