摘要：肯尼迪總統遇刺之后,林登•約翰遜繼任美國總統,面對美國的收支不平衡局面,約翰遜政府通過實施“利息平衡稅”、推行“自愿合作計劃”和強制性的限制海外直接投資計劃以及國際貨幣基金組織框架下的合作等途徑,從貨幣金融領域部分緩解了美國的國際收支困境,但并未從根本上解決美國的國際收支逆差問題。

關鍵詞：約翰遜政府;收支逆差;貨幣金融政策

約翰遜政府時期正值冷戰進行的高峰期,此時的美蘇關系變幻莫測,中東事務和南亞沖突牽動著美蘇關系的敏感神經,英鎊危機頻發和盟國經濟實力的增強以及西歐盟國離心傾向的加劇也使美國的外交面臨著諸多困境。越南戰爭迫使美國在越南繼續投入大量的人力、財力、物力,導致軍事預算極度膨脹,海外防務支出迅速擴大。同時,為了取得對蘇冷戰的優勢,美國以武器設備和軍事顧問支持地區戰爭“代理人”,并在第三世界加大援助力度,這也使美國的國際開支不斷攀升。此外, 20世紀60年代中期,西歐、日本等發達國家經濟的迅猛發展對美國產品在國際市場上構成強有力的競爭,從而使美國的產品在國際市場上的份額日趨下降,致使美國的國際收入減少。在這種境況下,約翰遜政府將消除美國國際收支逆差作為其重要使命,力圖通過實施一系列財政、金融政策來緩解美國面臨的國際收支不平衡的困境。

一、約翰遜執政前后美國的國際收支狀況

在肯尼迪政府執政之初,美國面臨恢復美元信譽、阻止黃金外流和平衡國際收支的迫切任務。通過進一步降低旅游逆差以及降低聯邦政府海外支出,降低資本外流和實施利息平衡稅等措施并輔之以貨幣和債務管理政策、住房和社區開發等加強國內經濟的措施,在一定程度上降低了國際收支逆差,恢復了美元的信譽,降低了美國的黃金外流,改善了國際收支狀況。1961 - 1963年間,美國的經濟得到迅速發展:國民生產總值增長了16%;工業生產增長率為23%;非農業就業崗位增加了275萬個;個人收入增加700億美元,增長了17%;公司稅前利潤增長了170億美元,增長率為44%。美國人稅后總收入增長了560億美元,增長了16%;家庭可支配收入增長了600多美元,增長率為8%。① 由上述數據可見美國的國內經濟在1961至1963年間取得了長足發展,在國際經濟中的競爭力增強,國際收支狀況也得到了改善。然而由于突然的暗殺事件使肯尼迪政府諸多解決國際收支逆差政策的實施受到了不利影響。加之隨著西歐和日本等國經濟的復興,其產品在國際市場上與美國展開了激烈的競爭,美國的國際收支又向逆差的方向轉變。因此,國際收支逆差問題又出現在了繼任的約翰遜政府的議事日程之上。1964年8月4日“東京灣事件”②發生之后,美國政府趁機出臺了“逐步升級戰略”,即所謂“有限度地擴大戰爭”。③隨之,美國軍隊開始大規模地轟炸越南北方。與此同時,美國還不斷增兵。到1967年,在越南的美軍人數超過50萬。④ 越南戰爭升級后,美國的防務支出迅猛增長。約翰遜政府期間,美國的防務支出逐年增長, 1963年美國的防務支出為534億美元,而到約翰遜卸任的1969年美國的防務支出增至824. 97億美元, ⑤防務支出上升速度之快加劇了美國政府收支狀況惡化,赤字逐漸上升,通貨膨脹嚴重。這一時期隨著美蘇在第三世界的爭奪日趨激烈,美國在對第三世界國家的援助上也花費了大量資金,而在代理人戰爭中美國付出的財力代價更為嚴重。在1967年爆發的第三次中東戰爭中,約翰政府在對以色列等國的支持中耗費了大量的財力物力。雖然在越南戰爭的升級導致美國國際收支的惡化之后,約翰遜政府在對外援助支出上有所減少, 1963年美國對外事務的花費為56. 29億美元,而至1969年對外事務支出為46億美元,可以看出削減幅度很小,對于解決美國的收支逆差來說無異于杯水車薪。⑥

除此之外,出于保證美國在美蘇爭霸中優勢地位的需要,約翰遜政府在發展戰略核力量和外層空間技術的研發上投入了巨額資金, 1963年美國在空間技術上的開發費用為25. 52億美元, 1969年增至47. 21億美元, ⑦增長了近2倍。在上述形勢下,約翰遜政府采取了一系列調節國際收支逆差的貨幣金融政策。

二、約翰遜政府調節逆差的政策措施

　　1. 繼續實施“利息平衡稅”,限制資本外流“利息平衡稅”( Interest Equalization Tax)是肯尼迪總統在1963年7月18日提交給國會的“國際收支特別咨文”中提出的減少美國資本外流的短期措施。具體是指美國政府向其人民就購買外國證券所得利息而征收的一項稅項,目的在于降低美國人對外國證券的投資興趣,從而達到減少資金外流的目的。“利息平衡稅”的實質是通過增加外國人在美國資本市場獲得資本的成本,以促進在美國獲得長期資本與在其他國家獲得長期貸款的利率的平衡來減少美國資本外流。⑧約翰遜總統非常期待利用“利息平衡稅”改善國際收支狀況, 1964年1月的總統經濟報告中要求“盡快通過‘利息平衡稅’,增加外國人從美國資本市場獲得貸款的成本而不提高美國國內的利率。進一步通過政府計劃控制美元外流,同時維持‘自由世界’實力的努力不能下降”。① 在1月25日給眾議院賦稅委員會主席的信中,約翰遜批準對外國證券實施“利息平衡稅”。在信中他對“利息平衡稅”實施的效果給予很高的評價:“從那時(即‘利息平衡稅’的實施, 1963年7月19日)以來我們的資金外流明顯降低,國際收支狀況有所改善⋯⋯我認為去年7月宣布的計劃,尤其是‘利息平衡稅’是這些改善的主要因素⋯⋯我完全贊同賦稅委員會提交的H1R1 8000決議案(即利息平衡稅決議案) 。”②1964年9月2日,約翰遜簽署《利息平衡稅法》③,該法案規定通過以下方式增加外國人從美國獲得資本的成本:美國人在購買外國有價證券時(主要是股票和債券)按照《利息平衡稅法》規定支付稅費,美國人支付的這部分稅費通過提高貸款利率或者在購買股票時要求以折扣購買等方式由外國人承擔。《利息平衡稅法》期望通過這種方式將外國人從美國借貸的成本增加1% ,這樣就可以使從美國資本市場獲得資金的成本與在歐洲市場獲得資金的成本相當,從而降低美國資本市場的吸引力,改善美國的國際收支狀況。④

美國以往實施的提高長期利率雖可使美國的長期利率與歐洲資本市場利率持平,但提高長期利率可能導致國內投資的緊縮,從而影響國內經濟發展,更不利于國際收支的改善。而“利息平衡稅”既可以達到與歐洲資本市場利率持平的目的,又可避免國內經濟緊縮,可謂一舉兩得。總統對外經濟政策特別工作組于1964年11月提交給約翰遜的報告中指出:“1963年7月以來實施的‘利息平衡稅’使因購買外國債券而引起的資金外流在1年內減少了10億美元。”⑤鑒于實施“利息平衡稅”的好處,約翰遜政府將“利息平衡稅”作為控制資本外流的重要手段,該措施貫穿約翰遜政府始終,并根據情況得到不斷的調整。為了進一步控制外國人利用美國資本市場,改善美國的國際收支狀況,約翰遜總統于1965年2月10日向國會提交“國際收支特別咨文”。咨文中提出以下關于“利息平衡稅”的建議:

第一,將《利息平衡稅法》的有效期延長至1967年12月31日;

第二,將“利息平衡稅”擴大到1 - 3年期的非銀行貸款;

第三,為了控制美國銀行對外國貸款的膨脹,將“利息平衡稅”適用于1年期的貸款;第四,為了阻止因豁免“利息平衡稅”造成的大量資金流向加拿大,要求加拿大政府明確保證采取措施穩定其外匯儲備。約翰遜還在當天簽署第11198號總統行政令( Executive Order 11198) 。⑥ 該行政令將“利息平衡稅”擴大到一些商業銀行的對外貸款。為了準確地對“利息平衡稅”的效果進行評估,約翰遜于1965年3月18日簽署第11206號行政令(Executive Order 11206) ———對“利息平衡稅”的成果進行檢驗。⑦ 國際收支內閣委員會在6月7日提交給總統的報告中認為,“美國居民購買的應繳稅的新發行的債券額微不足道,美國持有的外國債券繼續下降”。⑧ 由此可見,“利息平衡稅”在資本外流上確實起了一定的抑制作用。為此,國際收支內閣委員會在1966年的國際收支計劃制定過程中提出將“利息平衡稅”擴大到石油生產國地區, ⑨以便使控制美國資本外流收到更好的效果。約翰遜政府時期通過實施利率平衡稅政策,并適時地對其適用范圍和稅率進行調整,從而有效地抑制了美國資本以購買有價證券、貸款、投資等多種形式的外流,在一定程度上緩解了美國的國際收支逆差狀況。

　　2. 開展“自愿合作計劃”,限制資本外流和強制控制對海外的直接投資“自愿合作計劃”(Voluntary Cooperation Program)是美國商務部和聯邦儲備委員會倡導公司和銀行及非銀行金融機構采取自愿限制對外直接投資以減少美國資本外流的舉措。這項措施由經濟顧問委員會主席阿克利( Gardner H. Ackley) 1965年1月11日在給國際收支內閣委員會各成員的備忘錄中提出:控制直接投資外流的新措施之一就是在直接投資領域進行道義上的勸導,如鼓勵一些大公司自愿控制海外的直接投資,從而減少美國的資本外流。① 鑒于實施“自愿合作計劃”可能達到的效果,約翰遜總統在1965年2月10日提交給國會的“國際收支特別咨文”中建議“通過立法促進美國銀行家的自愿合作,來支持我們的國際收支努力,在政府的支持下,有助于國家利益的這種合作可以免受反托拉斯法的制約”。咨文中特別強調,“我要求美國銀行家和商人在向發達國家貸款和投資時自愿地進行限制,本要求適用于不受‘利息平衡稅’限制的短期貸款和直接投資”。②為_______了順利地開展“自愿合作計劃”,商務部長康納(John T. Conner)創建商務部國際收支顧問委員會,該委員會由工商界著名的首席行政官組成,委員會的職責是向商務部長提出各種建議。商務部于1965年2月18日出臺用于改善美國國際收支的“自愿合作計劃”文件。該文件指出“自愿合作計劃”的目的在于“鼓勵工商界在其公司的國際交易領域改善國際收支狀況。它們可以通過增加貸方金額,如增加出口、海外投資利潤、遣返資金,或降低借方金額,主要是降低新的投資等方式改善國際收支狀況”。文件指出參與的公司應采取以下措施改善國際收支狀況:第一,擴大出口;第二,避免或推遲向發達國家進行不會快速盈利的直接投資;第三,限制從美國籌資用于對發達國家的新投資;第四,更多地利

用從外國籌集的資金進行投資;第五,在分公司所在國家出售債券;第六,更多地使用美國的航海和航空公司;第七,短期內的改善主要通過短期資金外流最小化和有序地遣返從前投向外國的資金。此外,該文件中還建議各公司在1965年應改善的方面:第一,在短期海外資產方面,“自愿合作計劃”的目標是使1965年的短期海外資產不超過1964年12月31日時的水平,如果可能盡量使其與1963年底時的短期海外資產相當;第二,在出口、投資和其他交易收入所得方面,公司應抓住所有可盈利機會增加出口、提高投資和其他方面收入、降低直接投資造成的資本外流。③實施“自愿合作計劃”的效果很快就顯現出來,財政部長狄龍于1965年3月27日給約翰遜總統的備忘錄顯示國際收支連續5周都為順差,其中3月3日至3月24日每周匯報的順差為2. 5億美元。狄龍認為,“這些周的統計數據和美元在外匯市場的實力和其在歐洲美元市場上匯率的上升表明‘自愿合作計劃’效果顯著,甚至比預期的還要好”。④ 商務部長康納在4月28日給約翰遜總統的信中指出工商界積極響應自愿合作的號召,并且目前的數據顯示1965年的國際收支改善將超過12億美元,相當于比1964年改善了14%。⑤ 可以說,“自愿合作計劃”短期內就得到美國工商界的大力支持并取得了喜人成績。1965年5月26日,“自愿合作計劃”協調小組向國際收支內閣委員會提交報告,對計劃實施過程中遇到的問題和所進行的調整作了匯報。在對發展中國家的貸款問題上,由于銀行更愿向發達國家貸款而不愿向發展中國家貸款,經過相關部門的協商后,聯邦儲備委員會對銀行的貸款順序調整為對發展中國家的貸款僅次于對美國出口的貸款。在對美國出口的貸款問題上,美國聯邦儲備委員會表示銀行可以暫時突破105%的指標。關于自愿計劃與美國進出口的關系問題,協調組表示美國將會做出“自愿合作計劃”不會限制進口的聲明。①1965年9月21日,商務部長康納向總統國家安全事務特別助理邦迪提交了一份備忘錄,對“自愿合作計劃”的實施效果進行了匯報。在短期金融資本方面,公司界在6月底就達到了1963年12月31日的水平,這比預期的目標實現得快得多。在出口方面,由于上半年的罷工等不利因素,改善不大,但下半年有希望表現得更好。在直接投資方面, 1965年第二季度向歐洲的資本外流比第一季度降低1. 69億美元,低于1964年第二季度的水平。② 總體來看,計劃的運行取得了一定的成效。11月26日,在國際收支內閣委員會向總統提交關于1966年國際收支計劃的報告中,委員會建議將“自愿合作計劃”的范圍與內容擴大,以獲得更大幅度的國際收支改善,可見“自愿合作計劃”的成果還是得到了肯定。1965年第一、二季度,美國私人海外投資年均分別為46. 36億美元和35. 64億美元,而1964年第一、二季度私人海外投資只有18. 56億美元和21. 6億美元。③ 向海外直接投資造成美國流動資產的大量外流,進而成為美國國際收支逆差的重要因素之一,因此,國際收支內閣委員會在1965年9月20日與總統討論應對直接投資問題時提出:在緊急情況下可以對公司直接投資加緊管制,甚至實行強制性限制。這是美國政府首次考慮對資本流動實施強制性管制。但是,為了避免工商界的恐慌,在1965年9月30日國際收支內閣委員會討論1965年末和1966年計劃的會議上,指出到目前為止沒有必要實行強制性計劃。④ 財政部長福勒于10月5日在美國銀行家協會會議上發表講話時,也向工商界保證不會采

取強制性控制。⑤但是1967年開始美國經濟陷入停滯,國家財政出現了97億美元的巨額赤字,國際收支形勢更為惡化,逆差達到了35. 44億美元,而且美國的所有流動資產(包括官方和私人流動資產)相對于外國官方持有美元的比率已低于100%。另外,美國儲備資產對外國官方持有的美元的比率也低于100%。⑥1968年1月1日,約翰遜總統發表聲明指出對海外直接投資的強制性限制計劃將由商務部進行管理,但是美國政府的措施并沒有得到很好的執行,筆者認為出現這種局面的原因在于資本的本質是追求利潤,而資本家不可能在高利潤的誘惑下聽從政府的禁令。

三、結　語

綜上,約翰遜政府在國內外貨幣金融、國際貿易等領域采取措施使美國國際收支狀況得到了一定程度的改善。約翰遜政府時期美國的年均逆差相對于肯尼迪政府時期已經明顯下降,此外約翰遜政府還大力吸引外資來緩解國際收支逆差,并加緊對對外經濟和軍事援助政策進行調整,從而一定程度上緩解了美國的國際收支壓力。然而,約翰遜政府并沒有從根本上改變美國國際收支逆差狀況,其關鍵因素源于在當時激烈的冷戰形勢下,為保護美國及以其為首的“自由世界”的絕對安全,以及為在兩極爭斗中最終戰勝蘇聯,美國不得不花費了巨大的財力,嚴重地影響了約翰遜政府的財政政策。更何況整個60年代期間,美國面臨著盟友西歐與日本的復興在世界市場上展開的激烈競爭,這對美國國際收支逆差的改善帶來了巨大影響。加之由于越南戰爭的擴大化,為集中精力贏得這場戰爭,美國被迫將大量的美元投入其中,這也是美國的國際收支狀況未能得到根本改善的一個重要原因。作為冷戰聯盟的領導者,美國在保護歐洲的措施以及在第三世界培植代理人上也投入了巨大的財力,美國政府將大量資金用于開展國際事務,如國際開發和人道主義援助、軍事援助等等,其中尤以對外經濟和軍事援助為主,這些都加重了美國改善國際收支逆差的難度。由于冷戰正處于白熱化階段,約翰遜政府很難在競爭中減少投入,這使得約翰遜政府在調節逆差問題上最終沒能有更大的作為。約翰遜政府上任之初的雄心壯志也隨著美國的經濟困境而煙消云散,其標榜的“偉大社會”構想也未能得以實現,國際收支逆差問題一直延續到以后的幾屆政府。