一、行政服務概述

行政服務活動對于行政相對人通過行使獲得通知權、陳訴權、抗辯權及申請權的參與到現代的行政程序中。行政相對人不再是僅受行政機關單方面支配的客體，而是確保參與行政程序中體現其獨立的主體地位。第四，公平性。公平性即平等原則，它要求一方面行政機關行使行政權力以事實為依據，以法律為準繩，當事人地位平等；另一方面行政機關面對同等情形、或基本相似的情形時，應當作出同等的、或相近的處理，不得出現明顯的偏差或歧視。最后，高效性。行政服務是行政機關與公民、法人和其他組織接觸最近的窗口，行政機關只有遵守法定期限，提高辦事效率，用優質的服務最大限度的為公民、法人和其他組織提供方便。

二、行政服務中合理性原則適用的現狀

合理性原則是行政法六大基本原則之一，它要求行政機關在行使行政權力時應當客觀、適度，符合理性。但長期以來，人們在理論和實踐活動中主要強調合法性原則忽視合理性原則的適用。傳統的依法行政或者說行政合法性理念只是強調形式的合法行政效果，也使得對行政機關的監督主要是羈束行為的規定方式。首先，缺乏對合理性原則的正確認識。合理性原則一開始就似乎被簡單地賦予了與合法性原則分工的角色，形成了人們對其很自然的認定:后者解決行政合法非法問題，前者解決行政是否適當問題。在行政合法性原則與合理性原則的法律地位上，行政合法性原則被認為是主要原則，而合理性原則被視為是合法性原則的補充。其次，缺乏合理性原則內涵的具體操作。在我國的行政法律當中，只有極少數的法律條文體現了行政合理性原則，如《行政處罰法》第四條第一、第二款規定:行政處罰遵循公正、公開的原則。《行政訴訟法》第一款第四項規定:行政處罰顯失公正的，可以判決變更。這使得行政機關在具體操作合理性原則是就無所適從，嚴重限制了合理性原則的適用。最后，行政合理性原則的適用范圍過于狹窄。一方面我國行政合理性原則的實踐運用在范圍主要適用于行政管理領域，包括行政復議、行政處罰等，而沒有在行政訴訟中分得一席之地。另一方面在我國《行政訴訟法》所提供的諸多司法審查標準之中，用來檢驗行政自由裁量合理性的主要是“濫用職權”和“顯失公正”。這就使得行政合理性原則僅僅局限于這兩方面的應用，缺乏足夠的適用范圍。

三、健全行政服務中合理性原則的適用

在這種依法行政的要求之下，我國相繼頒布了《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等一系列行政法律法規。這樣雖然完善了我國行政法律方面，但僅僅依靠依法行政是遠遠不能滿足現在社會的需要的。隨著行政裁量行為的日益擴張，人類逐漸認識到行政法不僅應控制政府的羈束行為，同時更應控制政府的裁量行為。因此，我們必須在強調合法原則的基礎上，健全合理性原則在行政服務中的適用，以追求更深層次服務質量。

（一）以法律為基礎，確認行政服務中合理性的必要性

《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等法律雖然對行政機關的行政服務進行了法律的規制，如設定標準、設定權限劃分和設定程序等作出了規定，但在合法性原則下還應該做到合理性原則——應當遵循公開、公平、公正的原則。如在行政確認中，《行政確認法》對行政確認的表現形式規定主要有確定、認可、證明、登記、批準，但其中也有一些交叉概念需要合理認定如交通事故的認定是否屬于行政確認，行政登記是否應納入行政確認之中。都需要行政機關在具體行政服務中思量。《行政許可法》規定有關行政許可的規定應當公布；未經公布的不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，應當公開。對于普通的行政許可而言，都應公開，但涉及到國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。然而實際生活中對國家秘密、商業秘密及個人隱私的具體認定就需要做到合情合理。因此，行政機關要在行政服務中以法律為基礎，確認行政服務中合理性的必要性。只有這樣才能在一些存在法律漏洞或是法律缺陷時，不至于僅因“無法可依”而處于執法難、不知如何執法的尷尬境地。

（二）嚴格把握合理性原則的適用標準

合理性原則雖作為現代行政服務必不可缺的重要原則，對其在實際應用的適用標準一定要嚴格把握。首先，確定其合理應用的范圍。合理性原則在行政服務中的適用要有科學的應用范圍，否則會產生濫用合理性原則之嫌。行政服務中的行政確認是對特定的法律事實或法律關系是否存在的甄別和宣告，與命令性、形成性行政行為不同，行政確認并不直接設定行政相對人的權利義務，也不會直接導致行政相對人權利義務的變更和消滅。因此，行政確認中應用合理性原則就要求在對與行政相對人緊密相關的特定法律事實或法律關系進行法定項目的審核、鑒別，以確定行政相對人是否享有某種權利，是否應承擔某種義務是否具備某種法律地位時只需對業已發生的、現存的法律事實或法律關系加以確定和宣告而已，并不賦予新的權利義務。其次，確保考慮因素的合理性。行政機關應該考慮卻沒有考慮是不合理，但不應該考慮的因素考慮其中亦是一種不符合合理性原則的體現。根據《行政許可法》的規定，行政機關應當對申請人提交的申請資料進行審查但一般進行的都是形式審查。但根據法定的條件和程序，需要對申請的資料實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。在具體進行實質核查操作時，就需要貫徹合理性原則。如需要檢疫、檢驗、專家評審的一些專業性較強的行政許可時，行政機關就需要通過實地審查當事人的申請資料是否與實際情況相符，還應對關系到公共安全、人身安全、生命財產安全的設備、設施是否達標的一系列相關因素進行考慮。

（三）加強合理性原則的適用，提升行政服務質量

一方面，法治是一個過程。尤其是對一個缺乏法治底蘊的國家而言，極有可能是一個極其漫長的過程。產生這一判斷有兩方面的原因：一是法治的關鍵是轉變觀念，而涉及觀念、意識等主觀問題的變化是極其困難和漫長的。二是法律與社會的關系，馬克思曾經指出：“法律不是以法律為基礎，那是法學家的幻想；相反地，法律應該以社會為基礎。”如果我們不顧社會現狀，一味強調法治進程，將行政服務由時下的無法可依或者法律缺失，一步到位地過渡到法律保留，不僅會使服務性政府的目標難以達到，權利受損，而且極有可能引起社會動蕩，從而危及秩序。因此，作為法治的緩沖或前奏，在法治欠發達國家，應當允許法外規范在一定時期內作為行政服務的依據。但是，這些法外規范必須符合基本法律準則和法的精神，并貼近權利。合理性原則便是一個最優的選擇，因此我們必須在完善該原則的前提下，嚴格把握其適用標準，并進而加強合理性原則的適用，以達到提升行政服務質量的追求。

另一方面，緊急情形下的行政服務需要加強合理性原則。緊急情況下行政主體由于立法滯后、情況緊急、社會關系在短時間內必須恢復穩定和秩序的管理要求等，就需要不受法律保留原則規制即行使行政緊急權。“法律保留只對‘正常案件’是必要的，即以社會、經濟和文化為目的的行政服務，對突然出現的非常情況，如自然災害、特別是經濟危機，這時就需要強化合理性原則的適用否則，即不可能提供必要的及時救助。”此外，對于行政服務中其他行為如，稅費征收或信息公共開等同樣需要做到考慮相關因素，公平、公正對待以及符合比例原則等合理性原則的基本要求。這樣才能在合法原則的基礎上，追求行政服務中合理性原則這一更深更高的要求，并加快建設服務型政府的步伐。

本文作者：李晨燕 單位：遼寧大學法學院