摘要：公共事務的管理方式呈現從行政管理到公共管理的轉變，這是社會發展的必然，表現出從“垂直式”到“扁平式”、從“單中心”到“多中心”、從“壓力型”到“協商型”、從“壟斷性”到“民主性”等方面的趨勢和特征。我國因為市場經濟逐漸取代計劃經濟，轉變管理思維、強化社會參與、規范社會管理、明確管理目標成為行政管理走向公共管理的路徑依賴。

關鍵詞：行政管理；公共管理；公共參與；行政改革

中共十七大報告指出，“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊時間制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”這為我國行政管理體制的改革描繪了科學的藍圖，指明了方向，為建構現代公共管理體制奠定了堅實的理論基礎。

一、公共治理的發展趨勢

所謂行政管理是指行政機關及工作人員運用國家權力對社會事務的一種管理活動，一切活動都直接或間接與國家權力相聯系。公共管理則是指以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益的一種管理活動，突出管理行為的公共性。兩者的區別在于：首先，行政管理的管理對象涉及到經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生等民眾生活的方方面面；后者則強調經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等有限職能。其次，作為社會系統的一個重要分系統，行政管理系統高度組織化、層級化，在我國既體現為行政系統內部的中央政府與地方政府之間的上下級關系，也體現為行政組織與社會公共組織間的領導與被領導關系；而公共管理框架下，政府與社會公共組織之間界限清晰，協商合作、互動。再次，在我國，行政管理從其產生就打上了深刻的國家權力烙印，帶有濃重的政務色彩，因此又可以稱之為政務行政；而社會性作為公共管理的本質特征，以公共福利或公共利益為目的，堅持管理主體的多元性、管理決策的民主性和管理途徑的透明性。最后，實踐證明，在我國行政管理形式化普遍，人治占據日常管理決策的重要地位，隨意性很大；而公共管理則注重管理戰略的運用，嚴格遵循管理行為的客觀規律，具有過程發展與結果的可預見性。雖然如此，兩者之間仍然具有明顯的繼承性特點，比如，兩者都注重行政活動的效率，政府都居于主導地位等。通過比較分析，在兩者差異和政府地位變動的基礎上，從行政管理到公共管理呈現出以下基本特征和發展趨勢：

第一，管理模式從“垂直式”到“扁平式”。在我國，行政管理從一開始就與國家權力聯系在一起，形成了一種以中央權力為中心、以行政命令為主導的自上而下單向式管理模式，具有濃厚的政務行政色彩，命令、紅頭文件等是政府管理社會公共事務的載體，部門與部門之間、政府與社會公共組織之間是上下級關系；而在公共管理框架下，政府與社會公共組織都是社會公共事務的管理主體，形成以政府管理為主，企業、社會公共組織為輔的互助合作關系，呈現“一大二小”的扁平式治理結構。

第二，管理主體從“單中心”到“多中心”。國家權力是一切行政管理活動的基礎，計劃經濟時代，政府全能主義盛行，通過政策制定控制著社會經濟的發展和人們的日常生活，其它組織必須在政府的領導之下進行運作；市場經濟的發展和完善，打破了政府對社會事務管理的壟斷，管制式治理變得不可能，政府只管“該管的、能管的、能管好”的，“不該管、管不好、管不了”的則放權，交由社會專業組織甚至公民社會代理治理，政府與企業、社會公共組織形成了多領域、多核心的多中心治理態勢。

第三，管理路徑從“壓力型”到“協商型”。傳統的行政管理體制，層級分明，分工明確，上下級之間通過嚴格的命令、指示等進行溝通和互動，形成壓力型執行體制。壓力型體制指的是政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數量化分解的管理方式和物質的評價體系。這種壓力是自上而下層層施加的。為了完成經濟趕超任務和各項指標，各級政府把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的指標進行政治和經濟方面的獎懲；公共管理的實踐則要求政府部門更多的同社會公共組織協商合作，一方面是因為政府與社會公共組織之間不再是傳統的命令、領導關系，而是分工明確、界限清晰的不同治理主體，另一方面，政治文明進步，公民意識覺醒，社會公共事務的社會性參與要求政府處理好同社會公共組織之間的關系。

第四，管理決策從“壟斷型”到“民主型”。我國的行政管理又可稱之為政務管理，其治理目標主要是同政府有關的各項事務， 再加上人民群眾政治參與意識的薄弱和政治參與渠道的缺乏，政府幾乎壟斷了行政管理工作中的日常決策權，雖然人民代表大會制度與政治協商會議制度賦予了各行各業和各類型群體一定的決策權，但當時的“先定人后選舉，先決定后通過”的表決模式并不足以改變大局；而隨著民眾的政治參與熱情與意識高漲，加上政府已不足以解決紛繁復雜的社會事務，擴展社會公共組織和民眾的政治參與渠道，完善人民群眾的利益表達機制和對政府行為的社會監督機制，成為應對全球化趨勢和社會變革的唯一途徑。此外，官員腐敗、公權力對私權利的侵犯等引致的政府合法性、信用危機，也促使政府不得不調整管理策略，擴展管理的民主度。第五，管理職能從“全能型”到“有限型”。“全能主義”是我國傳統行政管理體制的顯著特征，政府不僅負責經濟建設、文化教育、公共衛生、市政建設等大政方針的制定，也控制著商品價格的制定和日常生活的安排，政府對所有事情的控制欲望耗費了大量資源，但成效不高；因此，為了擺脫全能政府帶來的資源浪費與機構膨脹，新公共管理運動要求政府同社會公共組織進行分工合作，政府“不該管、管不好、管不了”的需要放權，突出經濟協調、市場監管、社會管理、公共服務職能，為社會進步與經濟發展創造良好的宏觀環境。此外，管理目標方面從“政治性”到“公共性”、管理評估方面從“效率”到“績效”等也是行政管理到公共管理的變化趨勢。

二、走向公共管理的必然性

改革開放后，市場經濟逐漸取代計劃經濟，經濟基礎的變革對政府治理提出了新的要求。

一方面，信息網絡的復雜和公共事務需求的增加對政府的應急職能提出了挑戰，另一方面，“大包大攬”成為市場經濟發展的掣肘，政社不分、政企不分、政資不分所形成的制度性硬傷束縛了企業、社會公共組織的自主性與創新性，不利于應對經濟全球化趨勢所帶來的沖擊。此外，政府的現代企業制度的建立和公共事務管理的國際化接軌，都要求構建一個科學、合理、民主的現代政府制度，實現由“全能政府”向“有限政府”直至“服務政府”的轉型，從一個社會經濟發展的直接參與者變為一個間接管理者，為市場經濟的發展與完善創造一個良好的外部環境。同時，改革開放所帶來的社會變革對傳統的政府管理提出了新的挑戰：一是市場經濟構建了一個更為復雜的社會事務網絡，管理需求增加，管理變化增快，對傳統的管制式治理模式提出了新的挑戰；

二是經濟發展帶來了國民生活水平和基本素質的提高，政治文明進步，公民意識覺醒，政治參與意識日趨強烈，對政府管理的非民主化、非透明化、非科學化、非程序化提出了挑戰；三是社會分工越來越細，專業化程度越來越高，對政府的全能主義提出了挑戰，比如對環境問題的關注不僅需要政府提供政策、資源支持，還需要企業、社會民眾的共同參與；四是企業和社會公共組織能動性提高，維權意識增強，社會事務處理渠道增加，對政府的壓力型治理方式提出了挑戰。此外，盡管我國政府機構經歷了多次改革，但仍然不能有效滿足社會管理需求，管理越位、失位、職責不清、行政不嚴、官僚腐敗現象依然嚴重。其一，管理思想僵化，官本位、政府本位、權力本位理念大行其道，政府的無限管制理念同現實的有限服務之間形成鮮明的對比，命令式、領導式行政已經不再適應社會發展的客觀要求；其二，官僚主義作風嚴重，貪污腐敗現象普遍，部門利益蠶食公共利益，政府權威與社會信用逐漸降低，政群關系越發緊張，社會群體事件時有發生；

其三，管理行為政治化，政府決策片面化，造成公共物品的提供和社會需求之間存在偏差，國進民退現象嚴重，公共福利、公共利益得不到有效滿足，各種維權事件的發生嚴重沖擊著政府行政的合法性；其四，管理方式滯后，公民政治參與不足，社會監督與民眾參與體制不夠完善，政府壟斷決策，“一刀切”、“一言堂”現象嚴重，命令式行政削弱著政社關系和政群關系，人治現象長期存在，法治體系不夠完善，政府行政行為的科學性、民主性和公共性不高。面對新形勢下出現的諸多問題，傳統的行政管理體制受到廣泛的詬病和質疑，如何改善政群關系，加強政府對民眾利益的代表性成為當前存在的重要社會問題。總的說來，社會管理的公共管理化，既有其必然性，也有其偶然性：一方面，生產力的發展與科學技術的進步，要求建立現代政府管理體制，轉變政府職能，擴展社會參與渠道，完善社會監督機制，清晰政社管理界限，權責明確，決策科學，結構優化，分工合理，監督有力，以適應社會發展的現實要求。另一方面，改革開放將我國與世界聯系在一起，全球化趨勢推動新公共管理運動在世界范圍內的興起，為我國構建現代政府管理體制提供了契機，推動了我國政府機構改革的公共管理趨勢。此外，傳統行政管理體制所存在的諸多問題如貪污腐敗，政企不分，管理僵化等對政府管理提出了新的挑戰，也成為社會公共事務從行政管理到公共管理轉變的重要推動力。

三、構建現代公共管理體制

如何有效構建現代公共管理體制？ 按照行政管理體制改革的方向與新公共管理的社會性內

涵，實現行政管理向公共管理的轉變需要遵循以下四個方面的要點：

第一，轉變管理思維。雖然從行政管理到公共管理的體制建設有了突破性進展，但落后的管

理思維不能有效推進現代公共管理體制的建立與完善。傳統行政管理強調人治，官本位、政府本位、權力本位作風嚴重，作為代理人的政府“反客為主”，不僅沒有成為人民的公仆，反而成了作威作福的“老爺”，缺乏社會責任感。因此，需要政府及其工作人員調整管理思路，轉變管理思維，從管制思維向服務思維轉變，從權能無限思維向權能有限思維轉變，從權力思維向責任思維轉變，從人治思維向法治思維轉變，確立公民本位、社會本位、權利本位的工作思想，樹立現代、科學、民主的管理觀念，深刻認識政府的社會服務職能，明確社會服務意識，切實履行政府“為人民服務”的宗旨。由此，實現從“領導”思維向“服務”思路的轉變是建立公共管理體制的前提條件。 

第二，強化社會參與。傳統公共行政的弊病在于社會參與不足，具體表現為公民參政議政渠道缺乏，利益表達機制不健全，公共決策的政府壟斷與政策執行的社會零監督等。因此，必須打破政府的管理壟斷，強化社會參與：

（1）擴展社會參與渠道，既要擴展社會民眾的參政議政渠道，同時也要建立健全和完善群眾利益表達機制和社會監督機制，比如提高社會組織及普通民眾的人大代表比例等；

（2）提升公民民主意識，培育社會民主氛圍，政府要加強學校教育，提高國民基本素質，培育民眾參政議政意識，調動民眾參政議政熱情，同時也要注意培育非政府組織等社會公共組織，強化社會參與、監督力量；

（3）透明政府管理行政，打破政府決策、執行的“黑匣子”保護主義，公布政府財政預算結算，公開政策制定流程，陽光公務員錄取政策及錄取進程等，使

個政府管理透明化；

（4）暢通信息溝通渠道，一方面打造專門政務信息發布平臺，打破地方政府對惠民信息的壟斷，另一方面，暢通底層民眾意見表達渠道，確保管理部門能夠及時、有效地傾聽、解決普通民眾的困難。此外，政府既要維持同社會公共組織間的協商合作關系，同時也要加強對社會公共組織的原則性指導與政策性扶持，彌補市場失靈，實現政府與市場之間的良性互動。

第三，規范管理手段。眾所周知，計劃經濟體制下的我國政府“大包大攬”，政治管理，命令式強制行政雖然取得了一定的成效，但不利于社會的可持續發展。因而需要弱化人治，強化法治，完善各種法律法規，做到“有法可依，有法必依”，消除各種“拍腦袋”、“一言堂”決策，遵循公共管理客觀規律，維護管理行為的規范性。一方面我們要加強專業人才的培養和引進，提高管理決策的科學化和管理工作的合法化，另一方面，我們要創新管理手段，學習和引進西方先進的管理理念，實現公共管理的科學化、合法化、民主化。第四，明確管理目標。通過法律明確界定政府、企業和社會公共組織之間的管轄范圍與管理權限。政府“不該管、管不好、管不了”的都一律放權，交由專業的社會組織進行管轄，真正做到政企分開、政事分離，在不違背社會發展的基本原則下，劃分“勢力范圍”，嚴格限制行政力量對企業、非政府組織的干預，充分激活社會組織與社會民眾的能動性與積極性，保障各管理主體在各核心領域的話語權和決策權。這不僅體現為行政組織內部的權責明確，同時還要注意政府與其他組織間的責任共擔。另一方面，政府還應該時刻牢記公共福利、公共利益的管理目標，拒絕部門利益代替公共利益，推進政府行為的目標導向性發展。