摘要：公民參與作為社會主義民主政治的一種實現形式，其重要性日益引起人們的重視。然而我國民族地區由于其本身的特殊性，公共管理中的公民參與明顯落后于其他地區。目前民族地區公共管理中的公民參與制度還不完善、參與意識不強、參與渠道不暢、民主觀念并未深入人心等問題特別突出。要提高民族地區公共管理中的公民參與水平，必須加快民族地區公民思想觀念的轉變，擴寬公民參與的渠道、途徑和方式，提高公民的文化素質，并制定和完善民族地區公民參與公共管理的制度。

關鍵詞：民族地區；公共管理；公民參與

隨著我國政治體制改革的逐步深入，政治過程正在向民主化和法制化發展，公民的獨立自主意識、政治參與意識、法制意識以及政治民主化的要求也在逐步增強。公共管理中公民參與的要求愈益加大，而中國公民的主體性亦將愈益增強。我們黨在十六大報告中就曾經提出要賦予公民四項重要的民主權利：公民參與決策的權力，參與管理的權力，參與選舉的權力，參與監督的權力。然而，到目前為止我國公共管理中的公民參與仍然還只是停留在初級的階段，而民族地區公共管理中的公民參與受特殊的政治、經濟、宗教、歷史文化及地理環境的影響，更是落后于其他地區，并有一定的特殊性。我國實行的是民族區域自治，民族地區發展成熟且廣泛的公民參與，非常有利于民族地區的穩定和長足發展。

一、民族地區公共管理中公民參與的特殊性

公民的政治參與是社會主義民主政治的一種實現形式，在我國公民參與是人民當家作主的應有之義，一個政府如果真正是民有、民治、民享的政府，那么它將非常注重公民參與公共管理。而政治生活總是要以一定的經濟生活為基礎，公民參與公共管理過程與社會經濟發展水平以及公民自己的社會經濟地位密切相關，在不同的經濟條件下,公民的參與程度與政策的偏向性都不相同。從世界各國的政治發展的長遠過程來看,經濟發展程度越高,公民參與公共決策過程的程度就越高。然而，由于歷史原因，我國的少數民族主要分布在祖國的內陸及邊疆地區，尤其是西部地區，這些地區，地理環境惡劣，自然條件較為艱苦，經濟發展滯后，這種狀況嚴重影響了公民的參與程度，使得公共管理中公民參與具有一定的特殊性。

第一，受自然環境影響公民參與具有地域特殊性，使得公民參與具有難以執行的特性。民族地區的自然環境惡劣，廣大的民族地區多是高山、大漠、戈壁，僅西北地區就有87 萬平方公里的沙漠，這些地區主要居住的是少數民族。即使在南方的各民族地區，廣大少數民族也多分布在高山峻嶺、自然環境比較惡劣的地方，各自形成一定程度的自然隔離。在這些地方，信息相對來說是比較的閉塞，暢通渠道受阻，無暢通的信息傳遞環境，這對公民參與的執行力有非常大的影響。例如許多少數民族聚居的西部地區，地廣人少，加上自然環境惡劣，交通不便，信息傳遞速度慢，許多聽證會就無法及時參與，從而使公民由于外界環境而無法或者難以行使參與的權利。因此，公共管理中公民參與自然而然地要受到環境的影響。

第二，受經濟影響公民參與缺少經費支撐難以維持，使得公民參與具有落后性。經濟發展水平與政治參與之間存在著相關關系，高水平的政治參與總是與高水平的發展相伴隨，而且經濟越發達的社會越趨向于賦予政治參與更高的價值。我國各民族之間生產力發展水平參差不齊，民族地區經濟相對落后。首先，從縱向看我國民族地區經濟發展取得了巨大的成就，但是與全國平均水平相比，仍存在相當大的距離。例如：民族地區人均GDP 低于全國平均水平，民族地區經濟總量占全國的比重偏低。其次，財政入不敷出。民族地區財政困難，雖然財政支出增長持續，但是財政自給率卻在不斷下降，對中央和上級的財政轉移支付的依賴程度不斷地加強，只能依靠中央政府大量財政支持以維持各項事業的運轉,有些民族地區甚至影響政府機關的正常運轉，或欠下大量債款。再次，居民收入水平低下，民族地區城鄉居民收入與全國的平均水平差距較大，民族地區許多群眾的生活還很貧困。中國有句古訓：“倉稟實而知禮儀，衣食足而知榮辱”，意思是人們的思想、政治、文化及道德水平是由經濟發展水平決定的。在現實中，公共管理中公民參與必然受到經濟發展水平的影響，無論是政府，還是公民，莫不是如此，民族地區的經濟狀況影響了其公共管理中的公民參與。社會經濟發展落后，不能為政治參與提供有利的外部環境,這必定會影響公民的有效政治參與，從而使民族地區的政治參與具有落后性。

第三，受到民族地區特殊社會文化和政治文化的影響，公民參與缺少獨立性。宗教信仰和風俗習慣是社會文化的重要內容。中國大多數少數民族都信仰宗教，在群眾性信仰宗教的民族居住地區，宗教文化的影響較大，有的甚至大過政府法規。而不同民族由于歷史上遷徙發展形成各自不同的風俗習慣，各種風俗習慣又制約著人們的日常政治生活和工作。例如在西藏，以寺院為中心的藏傳佛教主要為藏、蒙古、土、裕固等民族所信仰，長久以來它不僅傳輸著宗教思想，并且影響著文化教育。在封建領主統治的幾百年時間里，西藏的文化教育功能主要由佛教寺院承擔，且講授內容為“大小五明”，使藏民族的生活方式帶有深深的宗教烙印，從而影響著人們的政治觀念和政治行為[1]。因此，作為重要政治行為的政治參與，還不可避免地要受到構成人們政治行為模式的政治文化的影響，這些影響人們生活很深的民族政治文化勢必影響公共管理中的公民參與，使其公民參與缺少獨立性。

二、我國民族地區公民參與公共管理中存在的問題及成因分析

長期以來，由于傳統行政管理的積弊和公民自身素質的局限等因素的影響，導致我國民族地區公共管理中公民參與的缺失，而公民參與的缺失正是我國民族地區在公共管理中出現失誤和面臨困境的重要原因之一。如今，隨著中國民主建設的不斷發展，民族地區公民參與也有所發展，但是發展還比較緩慢，就目前來講，總體上有些還處于剛剛起步，有些地區由于眾多原因甚至還未曾起步。民族地區公民參與的步伐為何停滯不前呢？筆者認為主要是因為存在著以下幾個方面的問題，成為其停滯不前的障礙。

（一）民族傳統政治管理對公民參與的消極影響雖然新中國成立以后我國實行民族區域自治制度，并且少數民族實現了憲法所規定的自治權利，但是他們又不同程度地生活在他們本民族的傳統政治生活當中，這就使得他們往往不可避免地受到其民族傳統政治管理的影響，進而現代公共管理中的公民參與也會受到影響。而且，我國民族地區公民缺乏參與意識是有其深刻的歷史根源的，各個民族都有著不盡相同的文化傳統與思維方式，對于政治都有著或多或少的忌諱，并且中國歷史上中央政府對少數民族實行的政策也會影響到現今少數民族的政治參與。例如，我國歷史上就曾經多次出現過封建統治者對少數民族的迫害政策，這使得少數民族對政治有一定的偏見與忌諱。這種情況在我國的西南地區頗多，明朝萬歷四十年，明朝廷在湘西修了一條三百六十余里的防苗邊墻，將苗漢分開，互不來往，后人稱之為“南方長城”[2]。這使得西南苗族地區的居民對政治都有所忌諱，形成一種對政治的隔閡感，不利于其公民參與。另外，如前文所述，我國各少數民族受宗教影響很大，多個民族信仰不同宗教，其宗教生活呈現出多種多樣的格局，并多少影響到他們的政治生活與傳統政治。若干民族歷史上存在過“政教合一”的傳統管理體制，政教合一，就意味著世俗和宗教權力都集中于宗教上層，這種宗教支配全社會和全民族，對政治的參與，也就意味是宗教上層人士的事，而與不掌握社會公共權力的公民無關。這樣一種情形也就造成了民族地區公共管理中公民參與的意識淡薄，或受傳統宗教影響以及本民族社會文化的影響使得公民根本沒有參與公共管理的意識。

（二）民族地區公民參與渠道不暢通現如今公民參與公共管理可以通過多種途徑和方式，但是民族地區如前所述由于其地域的特殊性，其公民參與的渠道在一定程度上受到外界環境的阻礙。民族地區多為貧困地區，多為經濟不發達地區，互聯網的普及與發展遠遠趕不上東部，這條為公民參與開辟了廣闊空間的科技途徑就受到了其所處地域的阻礙。公民參與無法通過這條便捷的途徑得到準確快捷的信息，當然，也無法把自己的意見通過網絡表達出去，對于一些公眾議題自然也無法即時參與。另外，由于西部地區交通不便利，對于立法聽證會、行政聽證會不但無法及時得到信息，也無法及時趕去參與，并對其活動進行監督。在操作層面由于諸如此類的外部原因，從而使民族地區公民參與的執行力很差，最后只能流于形式。此外，民族地區社團參與代議制不發達，導致這一重要的政治參與渠道受限。許多社團對政府的依賴性較大,獨立性弱。有時,其對政策的研究、分析變成對政策的解釋或論證，對政策實施結果的評價與實際有距離，提出的政策意見帶有片面性。一些民間社團的組織分散凌亂、內部管理欠佳、誠信缺失、自律性差、監督機制不健全,特別是利益表達組織化不足,公民對

民間社團的認同度低，懷疑其參與公共管理的能力，影響了公民通過民間社團參與公共管理的積極性。有些民間社團是純粹的俱樂部性質,公民參與公共管理的積極性低、那么其在公共管理中的影響作用相對來講也就極小。

（三）民族落后地區公民的文化素質普遍不高文化素質是形成政治文化的內在要素, 而文化可以塑造一個人的政治品格，一個社會的政治發展在很大程度上取決于人本身的文化素質。文化素質包括所學到的和所接受的人文社科類的知識，因此個人本身的文化素質取決于受教育程度，教育與文化素質有一定的相關關系。公民參與的主體是公民, 公民的文化素質對公民意識、公民有效參與公共管理有著直接的影響。公民參與公共管理的程度與受教育的水平有著密切的關系，公民的文化素質高,對民主的要求就越高，對參與到政府管理的過程就愈發有興趣，公民的文化素質不高，就很難形成一種政治文化意識,也很難攫取政治信息，對政府出臺的政策全然不知。因此，個人的文化素質也是影響著公民參政的障礙之一。

（四）民族地區公共管理中公民參與的制度不完善我國公共管理中公民參與還處于起步階段，公民參與制度還未形成，在公共管理缺乏公民參與制度的情況下，公共管理者主觀上存在著對公眾參與的輕視和排斥，使得在公共管理中主觀主義，經驗主義和個人獨斷專行的作風與行為經常發生。這種傳統的、存有缺陷的管理制度及模式并未徹底消除，而完善的公民參與機制又并未最終完整地確立起來。使得公民的政治參與多停留在表層，不能夠深入。但是，必須明白公民參與不只是一種理念，它需要在管理中通過一定的制度、條件和方式得以實現。然而，當前公民參與制度化的缺乏，公民意見表達的制度化方式宣傳和引導不足，并且某些政府官員還利用各種手段阻止公民對政策制定的參與，使制度性的參與得不到充分的落實與保障。致使一旦公民對政策有意見，容易通過偏激的方式表達自己的看法，例如公民通過游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來對表達自己的意見，使得偏激事件就時有發生。

三、推進民族地區公共管理中公民參與的路徑

（一）加快民族地區公民思想觀念的轉變人類的政治參與實踐表明，相應的政治文化建設是確立政治價值觀和掌握政治參與所必需的知識和技術[4]。一定的政治文化建設是能培養公民的政治價值和政治信念，提高公民對政治制度、政治過程以及公民政治權利和義務的認知水平，形成有效的政治參與行為模式的重要保證。而在民族地區，可以通過大力宣傳，推行民主政治建設，從思想文化上使原來根深蒂固的宗教文化和長期習慣得到一定程度的動搖。并從教育方面入手，從小培養他們的民主意識，公民參與公共管理的意識，改變過去那種對于政治盡量不參與的態度，加快思想轉變。一些調查曾顯示公民參與公共管理的意識與受教育程度有很大的關系，有較高文化程度的公民政治參與的意識更強。這里的教育程度指的不僅僅是學校教育還有家庭教育等等。只有加大對于公民參與的宣傳，使公民建立起自覺參與社會公共事務的責任感。有了作為公民的責任認同，使傳統行政管理思想得以轉變，他們才會自覺地參與政府決策，參與管理，參與選舉，參與監督。

（二）擴寬公民參與渠道、途徑和方式擴大公民有序的政治參與，就是擴大公民的知情權，鼓勵公民了解政治，吸引公民參與國家的政治生活。主要通過以下幾個方面：首先，繼續大力發展西部經濟，國家政策要向民族地區偏斜，經濟可以推動民族地區財政收入得到提高，從而外部環境的改善使得網絡得到普及，道路等基礎設施建設得到完善，使得公民參與渠道得以擴寬而不受到外界客觀條件的制約。其次，完善社會團體，完善利益表達機制。除了完善政府內部的公民參與方式以外，我們可以試圖去培養公共組織發展的土壤，讓公共組織或者利益團體代表單個的公民與政府進行對話協商。即能夠使民意得到表達，因為利用團體的力量來表達自身的利益會比單個的力量要大得多，又能減少成本，這對于民族地區來說無疑是一個比較經濟的做法，這樣良好有效的社會團體也不失為一個公民參與的途徑。再次，信息公開是公民有效參與的前提，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。黨的十六大在推行政務公開方面提出了十分具體的要求：推行電子政務,建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制；完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的管理機制；建立社會民意反映制度,建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度；完善專家咨詢制度，實行管理過程的論證和責任制。如能在民族地區認真推行，通過這些制度的建立。使普通公民的政治參與成為一個具體的、有序的行動過程，從而加速中國民族地區政治民主化的進程。

（三）提高民族地區公民的文化素質著力于提升民族地區公民的文化素質,有利于提高民族地區公民的綜合素質，有利于增強民族地區公民的主體性。對于提升民族地區公民的文化素質，可以從以下兩個方面入手。首先，加大對西部民族地區各層次教育的支持，將各種優惠政策落到實處。大力支持西部民族地區繼續實施九年制義務教育，條件成熟時可考慮在某些地區試行十二年制義務教育制度，積極扶持旨在培養實用性人才的職業技術教育和成人教育，從招生、辦學資金、師資建設、硬件建設、實驗實訓條件等方面對民族地區高校進行政策傾斜，同時要深入落實高校對口支援制度，用好用活一切有利于西部民族地區的教育政策，構建一套公平、健全、完善的正規教育體系，為民族地區公民學習文化知識，提升文化素質，從而提高自身的綜合能力提供有力的教育保證。其次，開展深入廣泛的宣傳和引導，搭建形式多樣的公民文化素質教育平臺。大力開展科教普及活動，發展西部地區文化事業，通過喜聞樂見的各種形式和豐富多彩的群眾文化活動，寓教于樂，使西部民族地區的民眾在愉悅的氣氛中學到知識和技能，有助于開拓視野增長見識，無形中提升公民的自主意識、維權意識

和政治參與意識，強化各少數民族成員的政治社會化過程。

（四）制定和完善民族地區公民參與公共管理的制度中國民族地區公民參與公共管理存在最突出的問題是制度化程度不高，而解決這一問題的根本途徑就是加強法制化和制度化建設。而相關法律法規的健全，為中國民族地區公民積極參與公共管理奠定了法律基礎。為此，應建立科學民主的公民參與制度，并把它納入行政法律中去，從而使得公民參與公共管理是在依法行政，依法辦事，這也是現代民主國家公共管理的基本要求。民族地區應建立健全的公民參與規章，與此同時，加強法制宣傳，增強管理主體和客體的法制意識。從而使公民參與通過法制融入人心。通過法律依法明確公民參與公共管理的途徑、機制和基本程序,依法保障公民參與權力。對于妨礙公民參與的行為,要依法予以糾正,對于故意阻礙和破壞公民參與并造成惡劣影響的機關或個人,要依法予以懲處。

參考文獻：

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