一、政策性農業保險是農業保險發展的主力

改革開放以來，我國農業保險經歷了高-低-高的曲折發展。第一個高速發展時期是1982~1993年。在中國人民保險公司試辦農業保險的11年中，開展了包括糧、棉、油菜、牛、馬、家禽以及其他經濟動物在內的100多個險種，地區涉及除西藏以外的各省區。農業保險的保費由1982年的23萬元增加到1993年的8.3億元，年均遞增127%，累計承擔4000多億元的農險責任。當時的經營管理不考慮盈虧，賠付率很高，高達116.7%~136.3%，農業保險業務雖然虧損嚴重，但有政府補貼。在政府的支持下，農業保險出現了良好的發展態勢，也為農業的穩定發展起到了積極的保障作用。1994~2003年是我國農業保險業低速發展時期。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，從1994年起，保險公司開始轉軌，農業保險業務也轉向商業化。失去政府支持的農業保險，保費收入驟然下降，保險業務萎縮嚴重。此期間保費收入基本維持在年均5億元左右，而保費賠償年均達到4億元左右。個別年份賠償率在100%以上，入不敷出。到2003年，經營農業保險的只有中國人保和中華聯合財險兩家，險種由最多的近百個下降至不足30個。這個時期農業保險商業性經營不適應農業生產發展，因此建立政策性農業保險的呼聲漸高。

2007年，中央財政首次支出21.5億元的預算額度對農業保險保費補貼。在中央的推動下，全國農業保險保費收入突破50億元，比上一年同期增長6倍，保費收入、覆蓋區域以及保障范圍等主要指標都創出高點。2007年至2012年，保險業承保農作物占我國主要農作物播種面積的40%。一些主產省承保覆蓋率超過70%，甚至接近100%。農業保險承保農產品品種90多個，覆蓋了農、林、牧、漁業等各個方面。農業保險開辦區域覆蓋全國各省（區、市），參保農戶1.83億戶次。農業保險保費收入從51.8億元增長到240.1億元，年均增速36%。2007年至2012年，農業保險提供的風險保障從1126億元增長到9006億元，僅2012年，農業保險戶均賠款526元，較好地支持了農民災后恢復再生產，對穩定農業生產、促進農民增收起到了積極的保障作用。

自2008年起，我國農業保險業務規模超過日本，僅次于美國，居世界第二。總結近三十多年農業保險發展過程，突出特征是農業保險發展對政府具有較強的依賴性，政府的重視程度與農業保險業務發展呈正相關系。因此很多國家把發展政策性農業保險作為扶持和保護農業的政策措施。在農業保險中，政府能夠利用強制力提供一個完備的法律框架，并通過強制措施實現絕大多數人投保而保證農業保險的需求擴大。同時政府能夠依托自身權威調動財政、金融、稅務等方面的力量參與農業保險，保障農業保險的供給充足。更重要的是政府不把經營農業保險的結余作為利潤，而是常常作為風險儲備金，從而增強了農業保險的風險保障能力。

二、政策性和商業性保險機構利弊分析

政策性農業保險模式盡管在短期內改善農業保險市場的供求關系，但也存在一定的弊病和局限性。

第一，財政負擔大，難以擔當。目前，各級財政保費補貼比例占應繳保費的近80%，國家免征農業保險營業稅和印花稅，并給予所得稅優惠政策。實際上農業保險幾乎全靠財政支撐，長此以往財政負擔過重難以持續。

第二，政府主辦農業保險會提高逆向選擇和增加道德風險。在商業保險下，保險公司自負盈虧，業務謹慎。靠政府補貼的農業保險公司不再注重逆向選擇，即使原來被拒保的投保人也會被重新核保。對于核保的保單也會放松道德風險的防范，必將導致補償的索賠提高。

第三，扭曲農業保險的價格機制。科學合理的保險價格形成機制是農業保險發展的重要前提，公平合理的價格機制是靠市場機制形成和逐漸完善。統一的費率是通過計算全國農業保險“平均水平”的結果，體現不了各地保險水平的差異和不同地區保險單位投保的風險水平，難以反映農業保險的供給和需求。這種農業保險價格抑制了保險價格的市場發育機制，使農業保險發展始終過分依賴于政府。第四，弱化農業保險發展的激勵機制。即使是政府主導的農業保險發展模式也需要有效的激勵機制，包括對保險供給的激勵和對保險需求的激勵。政策性農業保險易于讓低風險投保單位讓渡更多的保險利益或付出額外的保險成本，而讓高風險單位侵蝕低風險單位的利益，導致低風險單位的推出，降低了投保單位數量，提高了保險賠付率。

政策性農業保險是國家為了實現保護和發展農業，與商業性農業保險有著顯著的區別：從保險目的層面，政策性農業保險以貫徹落實政府政策為首要目標，有明確的公共利益取向，追求社會效益的最大化。商業性保險則是以盈利為目的，追求企業利潤的最大化。從保險形式層面，政策性農業保險既可以采取強制性形式，也可以采用自愿參保的方式。而商業性保險則表現為自愿或非強制性的特點。從保險費的賠償設計層面，政策性農業保險通常帶有相對固定金額的特點，而商業性農業保險的保費設計具有對稱的、非固定金額的特征。因此，以政府為主導，政策性經營與商業性經營相結合的農業保險發展模式最適于當前我國的實際情況。在我國經濟發展轉變增長方式和產業優化升級、重點推動對“三農”，特別是對現代農業保險發展的大背景下，也成為商業性保險機構參與農業保險的重大機遇。通過商業化運營，推動農業保險成為比較完全的市場。

三、政策性和商業性相結合的農業保險模式探討

政府主導下的政策性和商業性經營相結合的運作模式有很多優勢：一是政府可以充分利用現有商業保險公司的保險經營管理技術、專業人才及其營業網點和營業機構，可以節約機構設置成本和運作成本。二是在政府支持下，商業性保險公司可以憑借人才較多、實力雄厚的優勢，不斷改善經營，加快農業保險創新，推動農業保險事業健康發展。三是商業保險公司在試驗性經營農業保險中積累了經驗，從制度到技術都比較規范，有著良好的社會基礎。四是政府可以避免過度介入，更有精力搞好國民經濟的宏觀調控和對農業保險的全局性監管。

政策性和商業性相結合的農業保險模式，可以把政策性經營的政策權威、市場統一、業務開拓、資金雄厚等長處和商業性經營的機制靈活、追求效率、業務謹慎、積極創新等特點集合起來，實現優勢互補。推進政策性和商業性相結合的經營模式首先還要突出政府政策優勢，量入為出，為農業保險發展提供經濟的、法律的以及行政上的支持。其次要積極引進競爭機制，探索農業保險多種形式、多種層次、多種渠道。三是要建立農業保險基金，構建農業再保險體系。

作者：劉志剛 單位：黑龍江省工商高級職業學院