一、我國農業保險市場全面放開的弊端

我國目前選擇由商業性保險公司為主、同時允許農業保險互助合作組織參與經營農業保險，我們認為這是一個很好的符合我國實際的選擇。中國人保和中華聯合兩家全國性保險公司具有悠久的農業保險經營歷史和豐富的農業保險經營經驗，由它們經營政策性農業保險順理成章;新批設的幾家專業性農業保險公司，如安信、安華、國元、陽光和安盟等雖然經營農業保險的時間較短，但它們主營農業保險業務，具有較強的技術優勢和成本優勢，由它們經營政策性農業保險也較有效率。現在需要面對的問題是，農業保險市場可不可以全面放開，允許所有的財險公司自由競爭?2013年3月1日實施的《農業保險條例》規定，“農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則”。

從理論上來講，“市場運作”的農業保險市場對所有的保險公司都應該是開放的。但從我們調研的實際情況來看，全面放開農業保險市場，會導致農業保險供給主體較多，引發不規范的激烈競爭，從而對農業保險發展帶來一些不利的負面影響:

(1)過度競爭迫使各主體紛紛建立基層營業網點，網點重復建設增加公司成本，也浪費社會資源;

(2)各家主體雖然迫于競爭壓力建立了基層網點，但由于對未來的競爭態勢和競爭格局心存疑慮，缺乏加大網點建設和市場培育的積極性;

(3)農業保險準入主體過多，會稀釋每個主體的業務量和盈余，可能會挫傷其經營農業保險的積極性，而這種農業保險的經營積極性在我國得來實屬不易;

(4)過度競爭使各主體將經營重點放在占市場和搶業務方面，不能踏踏實實地進行產品創新和提高服務質量;

(5)過度競爭使各主體爭奪縣以下代理機構和工作人員的情況時有發生，容易引起混亂;

(6)農業經營難度很大，輕率地準入沒有任何承保經驗和專業人才的機構具有很大風險，不管對農業保險市場還是這些機構本身均不負責。

二、國內外控制農業保險市場主體的經驗及啟示

在調研中筆者發現，農業保險相對成功的國家和地區，政策性農業保險市場都具有一定的經營主體控制行為，都不是完全自由競爭的。

(一)美國農業保險經營主體的控制

美國經營農業保險的歷史比較悠久，從19世紀末到目前，美國的農業保險經營主體經歷了“私營單軌制”———“國營單軌制”———“公私合營雙軌制”———“私營+政府扶持制”四種制度模式。(1)19世紀末和20世紀初的“私營單軌制”。這時期美國農業保險主要由商業性公司試辦，政府沒有任何扶持政策，農業保險試辦終以失敗告終。(2)1938—1980年的“國營單軌制”。1938年，美國頒布了《聯邦農作物保險法》，據此成立了聯邦農作物保險公司，并由該公司代表政府開始舉辦農作物保險。這一階段政府經營農業保險的代價較高，收效甚微。(3)1980—1994年的“公私合營雙軌制”。1980年以后，美國政府根據新修訂的《聯邦農作物保險法》，利用經營管理費用補貼的方法，吸引私營保險公司經營農作物保險業務。這一階段，國有農業保險公司和私營公司共同經營農業保險并相互競爭，美國農業保險有了較大發展，但仍沒有達到國會制定的參與率目標。(4)1994年至今的“私營+政府扶持制”。在1994年《農作物保險改革法》實施后，聯邦農作物保險公司逐漸從農業保險原保險業務中退出，政策性農業保險由私營公司經營，政府提供費用補貼、再保險支持和稅賦優惠等支持。目前，美國約有700多家財險公司，但是被批準經營政策性農業保險業務的公司僅有16家。在這種限制準入的“私營+政府扶持制”下，農業保險的經營效率相對較高。到2000年時，美國可投保的農作物保險就已達100余種，農作物承保率達76%，農戶參保率達65%，保險金額是1980年的10倍。

(二)加拿大農業保險經營主體的控制

加拿大農業保險的歷史也比較悠久。1959年，加拿大在借鑒美國20年農業保險運行經驗的基礎上，通過了聯邦《農作物保險法》。根據該法，各省擁有自主決定是否參加農作物保險計劃和再保險計劃的權力。農業保險由各省(州)政府控制下的非營利性保險公司直接運營的，且每個省的農業保險公司都必須與加拿大聯邦政府(農業部代表聯邦政府)簽訂協議。目前，加拿大全國十個省各有一家政府設立的政策性農業保險公司獨家經營農業保險，保費補貼由聯邦政府和各省(州)政府共同承擔。以所考察的安大略省為例，聯邦政府補貼保費的36%，省政府補貼24%，其余40%由農民自己承擔。此外，農業保險經營成本由聯邦政府和省政府各負擔50%。值得注意的是，加拿大這種國有公司獨家壟斷經營的農業保險并非像理論研究中所講的那么低效。這些國有公司獨家經營農業保險50多年，經營成本只有保費收入的10%，農戶的參與率高達60%～90%，其效率和信譽都備受農民稱道。

(三)國內部分地區農業保險經營主體的控制

1．上海農業保險經營主體的控制

2004年，上海成立了安信農業保險股份有限公司，獨家經營涉農保險業務。這幾年來，安信幾乎沒有受到任何來自市場競爭方面的壓力，它扎扎實實地致力于本市農業保險業務的發展和創新，有不少可圈可點的經驗積累。比如，它在種植業和畜牧業保險穩步推進的基礎上，在難度很大而且國內很多財險公司和專業農業保險公司都謹慎涉足的水產養殖保險方面，也做得有聲有色。目前，安信的淡水養殖保險不僅涵蓋傳統的四大家魚，而且發展了經濟價值較高的南美白對蝦養殖保險等10多個品種。2012年承保面積達18．44萬畝，約占全市養殖面積的58．45%。尤其值得一提的是，它對道德風險較高、虧損嚴重的南美白對蝦保險，與漁業合作社合作進行制度創新比較成功，使該險種的賠付率從100%以上降低到50%左右。

2．安徽農業保險經營主體的控制

在安徽農業保險市場上，雖然有兩家保險公司做農牧業保險業務，但主要是安徽國元農業保險公司承做。該公司將主要精力用來進行制度建設、網點建設和產品創新，穩扎穩打地推進農業保險業務，種植業保險的覆蓋率迅速提高到95%以上，這在全國還是比較少見的。近年來，該公司在經營規范、產品創新和服務改善等方面連續得到各級政府和農民的高度肯定。

3．成都農業保險經營主體的控制

為了避免農業保險市場上的惡性競爭，成都市政府對所轄地區經營政策性農業保險的機構進行業務區域和業務種類劃分。如根據《成都市2012年農業保險工作實施意見》規定，中航安盟保險公司在浦江、都江堰、崇州、彭州、金堂、雙流、邛崍7個區(市)縣作為傳統農業保險業務的單一承保主體，人保財險成都市分公司在龍泉驛、青白江、新都、新津、溫江、郫縣、大邑、高新8個區(市)縣作為傳統農業保險業務的單一承保主體;人保財險成都市分公司承保獼猴桃、有機農業保險業務;中航安盟財險公司承保森林、食用菌、水產養殖保險業務;錦泰保險公司承保蔬菜保險業務;人保財險成都市分公司承保水果保險業務;中航安盟承保小家禽保險業務;中華聯合財產保險公司成都市分公司承保農房保險業務。涉農商業性保險業務不做劃區，由各在蓉保險機構進行市場化競爭。

(四)國內外農業保險經營主體控制的經驗啟示

2013年3月1日實施的《農業保險條例》將農業保險定位為政策性保險，政府對農業保險提供保費補貼和稅收優惠等支持政策。目前，我國中央、省、市、縣四級政府提供的保費補貼比例達80%左右。為了保證農業保險補貼資金的使用效率，保監機構可以代表政府限制農業保險經營主體數量，適當保護農業保險市場。在農業保險發展初期，政府適度控制農業保險經營主體和農業保險市場競爭的好處有:

1．政府適度控制農業保險市場競爭，有利于保護現有經營主體承做農業保險業務的積極性。農業保險的保險標的是有生命的種植物和養殖物，受自然災害和道德風險等因素的影響，賠付率很高，經營難度很大。在我國2007年前的25年試驗中，農業保險一直是“大干大賠，小干小賠，不干不賠”的“包袱險種”，全國只有兩家國有公司———人保公司和中華聯合保險公司(最初為農業保險業務而設立的“新疆兵團農牧業保險公司”)在小范圍內試驗農業保險。2004年以后，我國一些省市先后成立了上海安信農業保險股份有限公司、吉林安華農業保險股份有限公司、黑龍江陽光農業相互保險公司和安徽國元農業保險股份有限公司等幾家專業性農業保險公司，也引進了法國安盟農業保險公司設立分支機構。近年來，這些公司成為我國農業保險市場的主力軍，對我國農業保險事業在理論研究、實踐探索、人才培養、技術創新和經營網絡構建等方面做出了巨大貢獻，積累了豐富的經驗和教訓，也付出了較大的試驗代價。在農業保險發展初期，監管機構通過限制沒有任何農業保險經營經驗的機構大批涌入農業保險市場，對這些已經積累了一定經驗和進行了大量網點建設投入的農業保險機構進行適度保護，保證其在一定時間內具有穩定的業務來源和適當的盈余積累，保護其經營農業保險的積極性，符合批設專業性農業保險公司的初衷，也有利于農業保險市場的可持續發展。

2．政府適度控制農業保險市場競爭，有利于提高農業保險的經營效率。通過國內外調研我們看出，在政府適度控制甚至是獨家壟斷的農業保險市場中，農業保險發展并不像我們想象中的壟斷而低效，反而富有效率和創新。如前所述的上海農業保險由安信公司獨家經營，安徽農業保險由國元公司獨家經營，成都農業保險由市政府為各主體劃分經營區域和經營險種，但這三個地區的農業保險發展得都相當好，尤其是成都市和上海市開辦得很好的水產養殖保險是很多省份望塵莫及的。加拿大的農業保險市場也是獨家壟斷的，但從其50多年的經營歷史來看，其經營還是相當穩健和富有效率的。

三、我國適當控制農業保險經營主體的政策建議

1．保監部門有必要在一定時間內限制農業保險經營主體的市場準入。首先，保監部門有必要對各省農業保險市場的潛在容量進行評估和判斷。這就需要對各省目前農業保險市場的競爭態勢和財險公司進入農業保險市場的意愿進行調研。其次，保監部門根據各省農業保險市場主體的潛在容量，對不同地區供給主體的適宜數量做出有依據的規劃，為每個省分配客觀的農業保險經營主體準入指標。當然，依據什么來確定準入指標還需要研究。例如，準入指標可否利用農業GDP絕對值及農業GDP占GDP總量的相對比例作為參數。對農業GDP絕對值較大或者農業GDP相對比例較高的省份，可以多規劃幾家市場主體準入指標;對農業GDP絕對值較小或者相對比例較低的省份，可以少規劃市場主體準入指標，例如只分配一家。

2．保監部門應研究和制定具體的市場準入條件。保監部門在為各省做好農業保險市場主體適宜數量規劃的基礎上，還應制定具體的農業保險市場準入條件。可喜的是，2013年4月7日，中國保監會發布了《中國保監會關于加強農業保險業務經營資格管理的通知》(以下簡稱《農業保險經營資格通知》)，該通知為保險公司申請農業保險業務經營資格規定了具體條件。例如，保監會核定的業務范圍內含農業保險業務;上一年度末及最近四個季度末償付能力充足率均在150%以上;總公司具有經股東會或董事會認可的農業保險發展規劃;有相對完善的基層農業保險服務網絡;擬開辦區域的分支機構有專門的農業保險經營部門并配備相應的專業人員;有較完善的農業保險內控制度以及統計信息系統;農業保險業務與其他保險業務分開管理，單獨核算;有較穩健的農業再保險和大災風險安排以及風險應對預案;等等。

3．政策性農業保險劃區經營或劃定經營險種的好處有:其一，各農業保險經營機構在劃定的區域或險種上潛心經營，可以有效避免農業保險經營機構之間的惡性競爭，保持相對穩定的業務量和盈余積累水平;其二，可以消除各農業保險經營機構對未來市場格局的疑慮，從而加大基層網點建設和市場培育方面的各種投入。

4．保監部門應制定嚴格的市場退出機制。剛通過的《農業保險經營資格通知》規定，已開辦農業保險業務的保險機構有下列行為之一，情節嚴重的，保監會將按照《中華人民共和國保險法》、《農業保險條例》等法律法規的規定，采取限制其業務范圍、責令停止接受新業務或者取消農業保險業務經營資格等措施:(1)拒不依法履行保險合同約定的賠償或者給付保險金義務的;(2)故意編造未曾發生的保險事故、虛構保險合同或者故意夸大已經發生的保險事故的損失程度進行虛假理賠，騙取保險金或者牟取其他不正當利益的;(3)挪用、截留、侵占保險費的;(4)以不正當競爭行為擾亂保險市場秩序的;(5)未按照規定申請批準農業保險條款、保險費率，或未按照規定使用經批準或者備案的農業保險條款、保險費率的;(6)未按照規定提取或者結轉各項責任準備金的;(7)未按照規定辦理再保險的。

作者：馮文麗 庹國柱 單位：河北經貿大學 首都經濟貿易大學