一、農地金融的內涵及發展狀況

1988年成立的貴州省湄潭縣土地金融公司是大陸地區農地金融制度的早期探索。成立之初，其目的是以土地使用權為抵押，發放中長期貸款，推動縣域非耕地資源的開發和中低產田的改造工程，支持和幫助農戶進行土地的開發、整治、轉讓與集中，提高土地利用率。土地金融公司發展九年間，取得了很大成果:在吸收了西方農地金融制度建設的先進經驗基礎上，結合湄潭縣的制度運行背景，建立了較為完善的貸款擔保體系，開發出形式多樣的貸款品種，;積極配合地方經濟建設，對國營企業進行技術改造;將農村富裕勞動力轉移到鄉鎮企業等。但是，由于制度安排失當、技術條件陷入困境等原因于1997年被迫關閉，作為我國農地金融的先期探索試點，湄潭縣土地銀行的運作為我國農地金融制度建設提供了寶貴的實踐經驗，豐富了農地制度和金融制度相關學科建設，為我國現階段農地金融制度的構建、農村金融體系的改革和完善提供了有益的借鑒，其理論和現實意義重大。

二、農地金融研究進展

1、必要性與可行性

國內學者對農地金融制度構建的必要性和可行性方面進行了大量研究，取得了共識。大家一致認為，資金投入對改變我國傳統落后的農業局面具有十分重要的作用，農地金融制度必將成為我國農村金融體系深層次改革的一個重點。因此，構建符合我國農業實際狀況的新型農地金融制度可行而且勢在必行。王選慶、彭小輝對農地金融制度在農村金融體系中所處的基礎地位、農地金融制度與農村金融體系改革以及農村土地制度之間的關系進行了詳細分析，最終得出結論:農村經濟問題的根源在于農地金融制度建設的滯后性，因此必須加快對農地金融制度的建設進程。蔣滿霖、孟麗萍等對農地金融制度在我國構建的可行性進行了分析，認為:第一，我國的農地承包經營權已經成為一種物權，土地使用權作為一種物權商品，具備了充當抵押標的物的基本功能;第二，法律規定在法律范圍內土地使用權可以設立抵押。從上述分析可看出，我國已經具備建立農地金融制度的內在基礎，即土地使用權的可抵押性，因此，在我國建立農地金融制度是可行的。當然，上述觀點并非被所有學者所認同。姜新旺指出，農地金融制度在我國實施障礙重重，缺乏可行性。原因在于目前我國存在農業保險滯后、農村社會保障缺失等諸多問題，貿然人為助推這一進程，極易形成自然風險－經濟風險－社會文化風險的連鎖反應，威脅社會穩定，因此，建議農地金融制度應該緩行。筆者認為，盡管農地金融制度的推行存在諸多障礙，但農業規模化、現代化經營是大勢所趨，而農地金融制度的實施對農業乃至整個農村現代化的推動作用是毋容置疑的，因此，作為我國農村金融體系基礎性工程，應亟需提到經濟金融建設的議事日程上來。

2、組織構建

如何組建農地金融，國內學者作了大量的探討和論述，目前有三種觀點。第一種觀點認為，有必要建立政策性土地金融機構－土地銀行。如孟麗萍的觀點:相對于商業銀行逐利性的特點而言，政策性土地銀行是政府利用市場機制和金融手段宏觀調控土地資源合理配置的必要手段之一，且現有商業銀行面臨的發展任務重，體系和經營手段落后，不可能承擔政策性如此之強的農地金融業務。因此，建議應由中國人民銀行、國家土地管理局、農業部等三部門共同出面籌備建設土地銀行。韓曙平與其觀點略有不同，認為國家應成立土地銀行總行，但具體業務則設置在農發行，土地抵押合作組織則設置在農信社，利用兩者業務整合之機，完成土地金融組織體系的設置。此外，韓還對構建農地金融制度的風險分擔問題進行了深入研究分析，進一步驗證了其觀點的可行性。第二種觀點認為，建立土地銀行是一個自上而下的系統工程，其時間和組織成本太高，不符合經濟效率原則，較為可行的是以中國農業發展銀行和農村信用社為依托構建農地金融制度。這種觀點又可細分為兩種:第一，由農發行和農信社共同承擔農地金融業務。具體來講，農業發展銀行作為政策性銀行，承擔土地債券的發放以及農地使用權抵押借款業務;農村信用社作為農業發展銀行的基層機構，應承擔農地使用權抵押貸款的發放和回收等具體業務。第二，由農信社獨立承擔農地金融業務。李愛喜對我國現行金融體系中各個金融機構的運行特點及經營現狀進行分析，對上一個觀點進行了批駁，認為由農發行和農信社共同承擔農地金融業務將使農地金融體系面臨多頭領導的管理困境，容易造成組織管理上的混亂，不利于農地金融體系的有效協調運作，而農信社網絡遍布鄉村，具有信息優勢。因此，結論認為，由農信社承擔農地金融的主要相關業務最為可行，同時監督成本也相對較低。第三種觀點認為，當前選擇農村信用社作為開展農地金融業務的信用機構更為可取，中長期可組建土地銀行或土地金融公司。李延敏對發達國家和地區農地金融制度的組織架構、資金來源和業務范圍等進行了重點分析，提出目前首先應選擇經濟較為發達地區的農村信用社作為農地金融業務的試點機構，中長期在政府扶持下可適時成立土地銀行。羅劍朝將現行農村金融體系中的農發行、農業銀行、農信社與土地銀行進行了系統的分析比較，認為四者均有能力承擔農地金融業務，各有利弊。但是，根據我國農地金融所面臨的具體情況，為了給予政策和資金上的支持，當前國家應先以法律或法規的形式確定由農村信用社開展農地金融業務，中長期規劃可考慮組建土地銀行。筆者認同第三種觀點。現階段我國農村各項經濟體制改革嚴重滯后，直接籌建土地銀行風險較大，成本較高，應先由農村信用社承擔農地金融業務，借鑒有關國家的成功經驗，遵循循序漸進、由點到面的原則，以試點形式逐步推廣。同時，注重理論、制度、管理創新，總結經驗，不斷完善，隨著土地法規、金融制度、產權制度的健全與完善，良好的外部環境形成后，適時籌建土地銀行，構建具有中國特色的農地金融制度。

3、運作構想

農地金融的基本運作應包括三個部分:資金的籌集、資金的發放、資金的回收。通過對國外相關國家農地金融制度的研究，學者們認為，發行土地債券是農地金融籌集資金的主要手段，同時也是我國農地金融制度成敗的關鍵所在。農地金融具體運作思路可參照如下程序:首先，由中介機構對農地進行科學的分級和評估，土地經營者可根據評價結果、土地使用權證明及項目計劃提出貸款。其次，金融機構對已提交的項目計劃及土地評價結果進行嚴格審查，不能通過審查的不予辦理農地金融業務，同時，金融機構可將通過審查的土地經營者按照信用級別分為優質和劣質兩類。再次，金融機構可向以上兩類土地經營者發放信貸資金。其中，優質土地經營者依約定應可以如期還本付息，與金融機構能夠構成良性借貸關系，劣質土地經營者在投入信貸資金之后，若不能依約定如期還本付息，金融機構可依法處置土地使用權，所取得的收益用以彌補損失。但是農地金融組織體系選擇不同，對應的具體運作思路略有不同。建議組建土地銀行的學者普遍認為，可以利用現有的農村信用社，在其機構內部設立“土地使用權抵押處”開展具體業務。待土地銀行整個體系完善規范后，再撤消“土地使用權抵押處”，由各地土地銀行協助農戶組建土地使用權抵押合作社，專門辦理土地金融相關具體業務。土地債券應由土地銀行發行，土地債券的利率則由中國人民銀行和土地銀行根據市場利率水平協商決定。建議由農村信用社承擔農地金融業務的學者認為，應在縣級農村信用聯社內部設立“農地使用權抵押貸款部”負責農地使用權貸款業務，并在農村信用社機構內部設立“農地使用權貸款辦”作為基層機構，負責農地使用權抵押貸款的發放與回收等具體業務。此外，還應由中國人民銀行出面加強對農地金融進行指導管理，監督協調。

4、支撐體系研究

為了使農地金融制度順利實施，充分發揮制度創新效應，促進農村、農業和農民三者的協調發展，必須采取相應的配套措施，也就是說，農地金融制度體系的支撐體系研究必不可少。為此，學術界也開展了大量研究，并達成了以下共識:第一，應進一步完善農村社會保障體系，有效分擔農地金融制度可能面臨的社會風險。農地金融制度的推行必然會對廣大農村、農民造成一定沖擊，一部分農民將失去土地進而喪失生存保障。因此，應積極探索建立適合本地實情的社保體系，增加社保基金的規模，為失地農民提供多重保障，為農村社會的和諧穩定破除障礙。第二，建立農地評估體系。農地市場價值的確定是農地債券發行的必要前提。因此，必須建立科學有效的農地評估系統，合理地確定農地承包經營權的價格，為農地抵押貸款提供科學依據。第三，通過法律法規的進一步完善，加強對農地金融市場監管。我國的金融法規、土地法規都不甚完善，不利于土地抵押市場及土地金融制度的發展，應逐步完善金融法、土地法等，為農地金融制度的建設發展提供良好的法律環境。第四，推廣并完善農業保險體系。為解決農業生產所面臨的各種風險，應積極開展農業保險工作，擴大目前農業保險的覆蓋面，開展多形式多渠道的農業保險業務，有效應對農業生產和農地金融制度推行過程中的自然風險和政策性風險。

三、結論與展望

近年來，國內農地金融制度研究多集中在農地金融制度建立的必要性和重要性、組織構建、運作構想、支撐體系研究等方面。筆者認為，以后的研究可圍繞以下方面展開:深入開展農地金融制度系統性、整體性的方案研究，并進行試點;加強農地金融的基礎理論研究，現有研究普遍缺乏堅實的理論基礎;深入研究農地金融的具體切入點，增強其可操作性;建議對金融機構及農戶的貸款行為之間的關系進行研究，以確定以使用權抵押為基礎的農地金融制度究竟能否在增加農地投資力度的同時，保證農貸資金的安全性。以上這些問題的研究，不僅可以豐富和發展相關學科的內容，而且對于構建具有中國特色的農地金融制度，都是十分必要和重要的。

作者：孫鵬媛 單位：河南洛陽理工學院