一、老舊住宅小區物業管理長效機制

什么樣的機制才是老舊住宅區物業管理的長效機制呢？筆者認為長效機制應包含以下幾個方面。第一個方面———政府行政主管部門：制定中長期整治與管理規劃，明確房屋、公共設施、設備、公共場地整治管理標準，構建信息化的管理與服務體系；第二個方面———管理人：健全業主自治組織，培育市場化運作的老舊住宅服務企業，改造與升級民非組織，老舊住宅區物業管理人提供服務菜單，業主可以自由選擇服務項目；第三個方面———管理與服務資金渠道：開發、配置能夠循環產生經濟收益的公共資源，有持續穩定的扶持政策。通過以上三個方面的建設，最終形成市場加政府的良性機制。

第一方面的核心是中長期發展整治與管理規劃。長期以來，老舊住宅區整治改造無頂層設計，頭痛醫頭腳痛醫腳。老舊小區整治涉及的整治任務重，內容范圍廣，涉及建設、規劃、工商、城管、房管、街道、水利、自來水等政府十多個部門或單位。長期以來，各部門，各條各塊，各自為政，投入巨大，收效甚效，成果往往曇花一現。究其原因，根本上是對小區的整治和管理缺乏整體設計，重復投入、低效投入、不能集中財力辦好事。應盡快制定武漢市老舊住宅區整治與管理中長期規劃，每一個小區整治與管理目標項目化、數字化；建立信息平臺，建立統一監管機構，各條各塊投入資金只能一個口子進入每一個項目，提高投入效能。第二個方面的核心是培育以老舊住宅小區物業服務為主營業務的服務企業。

從調研數據來看，目前武漢市老舊住宅區物業管理形式有三種：一種是社區服務部管理（民非組織）、第二種是社區居民自治管理、第三種是社區與單位共管；其中，社區服務部管理占比34%，社區居民自治管理占比50.18%，社區與單位共管占比15.82%。在2643個老舊住宅區中，沒有一個小區是由專業物業公司實行管理。這一現象，集中、典型地反映出武漢老舊住宅區物業管理市場失靈這一頑癥。物業管理是一種服務產品，不是政治任務和各級政府部門的工作目標。紐約州州長馬里奧•科英曾經對《紐約時報》的記者說“提供服務并非政府義務，政府的義務是保證服務提供得以實現”。如果沒有企業的加入，服務產品就沒有生產，沒有產出就沒有消費，沒有產出和消費就沒有市場化的價格機制（有的老舊住宅區每平方米每月五分錢物業費），沒有價格機制，物業資源的調配就會失控，于是長期以來老舊住宅區物業管理陷于惡性循環，其根源之一就是沒有培植出以老舊住宅區為主營對象的專業化物業服務企業。這樣的管理格局必然導致老舊住宅區物業管理最后由政府兜底現象的產生。

第三個方面的核心是挖掘、分配、開發老舊住宅區能產生經濟收益的公共資源。老舊住宅小區整治后要順利地實施物業管理，除了對居民收取一定的物業管理費之外，還必須營造物業管理的造血機制。應騰退已被占用的原公建配套設施，回購街道辦事處、居委會等投資自建的配套設施，根據規劃和小區服務與管理的需要，補建必要的配套設施，委托物業管理單位經營管理，收益用于補貼本小區的物業管理，緩解老舊住宅小區物業管理收費難問題，有效保障物業管理工作的開展。解決老舊小區物業管理資金不足的困難，應立足于小區找資金，盡最大可能、最大限度地合理利用小區閑置土地或簡陋房屋進行二次開發，在不要政府和企業投入、不影響規劃的情況下，實現資金平衡。

二、老舊住宅小區實施物業管理的方法與步驟

在老舊住宅社區推行物業管理，應該分三步走：挖塘、放水、養魚。挖塘：規劃與整治老舊住宅區基礎設施設備及場地；放水：放水是多渠道放水，即圍繞老舊住宅區物業管理，從工商、稅務、民政、城管等各政府口制定優惠政策、劃撥專項經費等；養魚：即培育市場主體，重點是引導扶持以經營老舊住宅區為主要業務的物業服務企業。

（一）方法

將老舊住宅區進行分類，采取不同的資金投入和管理方式。一類是基礎設施較好，公共資源能夠產生公共性收益的社區，通過一次性投入，完成自我造血功能建設，采用扶上馬的資金投入方式，將其推向市場，通過政府購買服務的方式，引入專業化物業管理；二類是能找到主的單位自建房社區，并且已經有物業管理基礎的，要發揮原建設單位的資源優勢，圍墻建院。通過原有單位出資，業主分攤，政府配套的資金投入方式，送一程，逐步實行專業化的物業管理；三類是五年之內沒有列入拆遷計劃的老舊住宅區，資金的投入重點是確保社區物業管理機構的正常運轉，建立基礎設施應急專項資金，由市局統一管理。政府兜底抱一陣，在現有基礎上全面推行社區準物業管理。四類是已經列入拆遷計劃的老舊住宅區，要減少投入，實行業主的自治管理。

（二）步驟

根據每個小區實際情況，可采取“一區一案”的措施，一般按以下步驟組織實施：①調查摸底：由原開發建設單位或產權單位會同小區業主委員會、居（村）委會對小區基礎設施情況進行調查摸底，廣泛開展民意調查，征求業主和社會各方對小區整治的意見。②制定方案：在規劃部門指導下制定小區綜合整治方案，最終方案報市區住宅小區綜合整治領導小組辦公室審查通過后，由國土、規劃部門分別核發相關證照。③組織實施：由原開發建設單位根據方案，通過招投標確定施工單位。綜合整治項目應實行全過程的工程監理，并進行項目審計，憑審計報告書進行決算。④整治達標驗收：住宅小區綜合整治結束時由市區住宅小區綜合整治領導小組辦公室組織規劃、建設、房管、城管、公安等部門進行達標驗收。驗收合格后的住宅小區，方可轉入日常的物業管理。⑤交接管理：小區整治經驗收合格后，小區開發建設單位應即向業主委員會辦理小區管理移交手續，由小區業主委員會按照有關法律法規要求，公開選聘有資質的物業管理企業實施市場化的物業管理。小區行政和治安管理納入社區，實行屬地管理。

三、推行老舊住宅區物業管理要解決的幾個主要問題

（一）政府正確定位

長期以來，老舊住宅區物業管理不能破題，主要原因之一在于政府在這一工作中沒有正確定位，或者說沒有利用好市場這只手。歷次老舊住宅區整治，最終搞成了區、街道、社區的一項行政事務性工作，老舊住宅區物業管理帶上了濃重的行政色彩。要從固有的治理習慣中擺脫出來，必須注入市場思維，引入企業經營。“不管什么事情，只要非政府組織能夠做得更好，或者同樣能做的，就根本不應該由政府去完成。問題不在于這項行動是否作為一種以獲利為目的或至少是作為衡量標準的“交易”去完成，而在于它不是由政府來進行的。私有化是一條途徑，另外一條途徑是使政府由執行者轉變為提供者，讓外部的承包人按照政府設立的標準來完成此項行動。”在老舊住宅區整治與管理中，政府的職能是依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，房地產行政管理部門主要運用經濟和法律手段實施行業管理,依法履行市場管理職能,保證市場監管的公正性和有效性,打破部門保護、街道社區封鎖和行業壟斷,建立統一、開放、競爭、有序的老舊住宅區物業管理市場體系。老舊住宅小區公共區域的管理，政府是權利人也是義務人。

從法律關系來看，老舊小區大多產生于國家住房分配制度商品化改革的前期，老舊住宅區的居民只買了房屋的專有部分。從產權角度看，居民、業主擁有的只是房屋專有部分的所有權，對居住區域內配套公用設施無所有權。這是老舊住宅區與新建商品房小區在所有權性質上最大的區別。由于老舊住宅區所有權的特殊性，老舊住宅區的業主或使用人對小區公共部位，共用設施、設備的共同維護義務失去了專有權基礎。老舊住宅小區公共設施設備、公共部位和公共場地的維修、養護、翻新、改造和新建等工作，政府是權利人又是義務人。然而，城市住房制度的改革歷史說明一個淺顯的道理就是政府無力承擔城市住房的服務與管理工作，物業管理只能由物業服務企業來生產而不是由政府來分配。政府要抽身回歸到市場監管的本位，只有通過委托的方式，將公共區域設施設備、場地管理與維持的權利委托給小區業主組織、物業服務企業或者其他組織，政府購買服務，實現對老舊住宅區公共區域的專業化、規范化、市場化管理。

（二）老舊住宅物業服務市場的培育

前文所言沒有老舊住宅區物業管理市場，就不可能有真正意思上的物業管理全覆蓋。這次調查數據中有一組數據非常值得研究：在全市2643個老舊住宅小區中，成立業主委員會的只有340個，未成立業主委員會的小區占比87.14%,專業化物業服務企業數為零,百分百未實施專業化物業管理。在新建商品房住宅小區，業主委員會執行業主大會決議，依據民意選聘物業服務企業，與物業服務企業簽訂服務合同，業主委員會此時是以物業服務產品的消費者出現的，物業服務企業則是以物業服務產品的生產者或者供應商出現的，生產與消費兩個市場主體非常清晰。而反觀老舊住宅小區物業管理，生產者沒了蹤影，消費者———業主委員會則是寥落星辰，生產和消費兩個市場主體缺位，而只有一個身影———政府，在老舊住宅區物業管理舞臺上自彈自唱。這一組數據清楚地表明了目前武漢市老舊住宅小區物業管理市場處于欠發達階段。培育物業服務市場，既要培育消費者，也要培育生產者，兩者不可偏廢。

業主委員會的組建決定老舊住宅小區物業管理的需求和物業服務產品的質量，最終影響老舊住宅區物業管理成效。“當代的政府組織已經不可能直接通過法律或者其他命令的方式來施行其公共計劃方案；相反，政府在實施其政策和提供公共服務時必須事先與社會進行磋商……政府已經不可能再憑借法定方式和必要時的強制手段將其意志強加于民，它們現在必須與許多對政策具有影響力的自利性團體達成共識之后才能夠進一步制定并執行政策。”

老舊住宅小區業主自治組織不健全，消費什么樣的服務產品沒有民意管道，政府這多年來就是想當然的提供服務，到底老舊住宅小區需要什么樣的物業管理則不清楚，這是老舊住宅小區推行物業管理最大障礙之一。法國城市社會學家伊夫?格拉夫梅耶爾在論及法國1977年開始的改善居住條件行動計劃（OPAH）時說：“改善居住條件行動計劃在很大程度上最終取決于涉及居民所決定的參與方式。國家、地方當局和改善居住條件計劃的業主，必須將居民、房地產主、出租人、商人、社區協會互動關系的發展進程導向他們所希望的方向，而不是越俎代庖。”發達國家的歷史經驗是值得我們重視和學習的。另一主體———物業服務企業的培育顯得更加迫切。培育物業服務企業可以從兩個方面切入。一個方面是積極培育和支持小型物業公司。物業管理行業是一個勞動密集型的服務性行業，可以大量吸納大齡下崗工人解決社會就業問題，政府應該大力支持和鼓勵下崗工人創業開辦小型物業企業，并在政策上給予一定的優惠和扶持;另一個方面是加強財政扶持，減輕企業負擔，提高老舊住宅小區物業管理市場對專業物業服務企業吸引力。鼓勵物業企業介入老舊住宅小區的管理，通過采用政府購買服務或補貼等多種形式，將專業化物業公司引進小區。對物業服務企業在稅收政策上給予一定傾斜優惠；傳統管理模式中由市政、環衛、綠化等部門承擔的工作職能和費用，在實施物業管理后，將通過相應委托和考核程序劃撥給管理老小區的物業服務企業；實施考核后再補助的管理經費補助政策，將政府的獎勵經費劃撥與管理業績相結合，按照“管理業績越好補助經費越多”的原則，以獎代補。

在今后三到五年內，政府扶持一百家以老舊住宅為主業的物業服務企業（武漢市有兩三千家物業服務企業），形成市場競爭機制、激勵機制，監管機制，協調機制。促使15%—20%的老舊住宅小區進入市場，讓從事老舊住宅區物業管理的企業舒舒服服地賺到錢。企業舒服了，服務產品質量自然就有了提升的空間，業主滿意度就會提高。企業不舒服，最終就會棄管理，棄管后業主就會不舒服，業主不舒服，最后就會鬧得政府頭痛不舒服。政府充當老舊住宅小區物業服務市場孵化器，通過兩到三年的市場化運作，企業成熟了，它就會不斷開拓它的利潤邊疆，企業竟相接管老舊住宅小區的新局面就會出現。企業搶老舊住宅小區，出于企業對利潤追求的本質，物業服務企業接管老舊住宅小區，實質是在利潤的追求過程中爭搶兩個經濟增長點：一搶政府補貼（或者說是政策紅利）、二搶小區公共資源經營權（市場紅利）。

（三）建立利益協調機制

老舊住宅區整治與管理，不是單純物的整治和人的服務，深層次上它最終要涉及到各方利益的調整，其中特別是政府各部門，街道社區既得利益的重新分配。常期以來老舊住宅區整治與管理政出多門，其原因十分復雜，但有一個問題不容忽視，政出多門的背后是各條各塊的利益壁壘。各條各塊以老舊住宅小區整治為由，爭取專項資金，通過資金的分配來實現各部門的工作目標。近幾年，市、區兩級政府加大對老舊住宅區建設管理的力度，但缺乏全市層面的統籌。資金分散在各區、各職能部門，以各種專項工作的名義安排投入，資金的投向和分配上未充分考慮社區的實際情況，居民的實際需求，由于各區、各部門資金安排重點和要求不一致，導致資金的使用效率低下。政治權力不過是用來實現經濟利益的手段，權力依賴從本質上來講就是一種利益的依賴。要打破這種各自為政，資金投入分散，不注重社區實際情況的老舊住宅區整治局面，必須建立一種利益平衡機制。因為老舊住宅區整治，特別是老舊住宅區物業管理市場化運作，勢必牽涉到原有利益格局的調整，尤其是騰退已被占用的原公建配套設施，回購街道辦事處、居委會等投資自建的配套設施，這將影響到一些單位和個人的利益，同時根據規劃和小區服務與管理的需要，補建必要的配套設施，也存在利益機制的調整問題。為切實維護廣大業主的合法權益，促進老舊住宅小區社會化、市場化、專業化管理機制的建立，只有強化政策約束，才能確保老舊小區整治工作尤其是配套設施的騰退、回購與補建工作的順利進行，才能鞏固整治成果，擴大市政府老舊小區整治工作的社會效益。

四、總結

總之，通過規劃引領，政策配套，實現主城區老舊住宅小區補貼常態化、整治項目化、服務市場化、管理長效化。形成政府監管得力、市場運作有序、整治體現民意，物業狀態常新，居民安居樂業的老舊住宅小區物業管理新局面，是武漢市老舊住宅小區推行物業管理的必經之路。經過三到五年的治理，15%的老舊小區實現專業化物業管理；70%的小區實現民非組織準物業管理；15%的老舊小區（主要是三五年內已入列拆遷計劃的小區）維持居民的自治管理。武漢市老舊住宅區物業管理最終將形成以下特色：老舊住宅區物業管理有中長期整治與管理規劃，有房屋、公共設施、設備、公共場地整治管理標準，有服務菜單，業主可以自由選擇服務項目，有業主組織，有市場化運作的企業，有專門管理機構，有專職管理人員，有能夠循環產生經濟收益的公共資源，有持續穩定的扶持政策，有信息化的管理與服務工具，直至形成老舊住宅物業管理的細分市場，政府從老舊住宅具體管理與服務事務中抽身，回歸本位，最終實現市場加政府的良性機制。

作者：黃光宇 王舉輝 單位：武漢職業技術學院建筑工程學院 武漢市住房保障和房屋管理局物業處