一、中國政府在新農保的責任現狀分析

經過幾年的試點工作，新型農村養老保障本身已初有模型，政府政策設計更為完善，責任落實更為具體，監管體制更精細。具體體現以下幾個方面：其一，立法建設上。2009年國務院發布了《新型農村社會養老指導意見》，2010年正式出臺了《中華人民共和國社會保險法》，這是我國社會保障領域里程碑的發展。其二，政策制定設計。明確了國家有適時制定相應政策的責任；新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，明確了具體行政部門關于做好各種養老保險制度銜接的責任。其三，財政投入上，明確了政府的主導作用。不但規定政府養老保險基金籌集中補貼責任，還對各級政府的財政責任進行明確分工。其四，監督管理上明確了政府在養老保險基金監管中為新農保參保人建立個人賬戶的責任；確立了具體的行政部門對基金的監管責任。由于法律法規的缺位等各方面的原因，新型農村養老保險還存在一定的問題。

1.立法層次低，法律規制不完善。2010年雖然我國頒布了《中華人民共和國社會保險法》，這是農村養老保險方面法律效力最高的法律，但該法關于農村養老保險的內容也是寥寥數語，過于原則性，操作性不強。現行農村養老保險制度的建立和實行依據的是2009年9月1日國務院發布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以及2011年3月3日財政部、人力資源部發布的《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》，這兩部法律規范都是部門規章級別的法律規范，不是由立法機關頒布的法律規定，立法層次低。新型農村養老保障制度自實行以來，我國尚未出臺一部綜合性的農村社會養老保險法。實踐中，新農保屬于政策性保險，缺乏法律規范應有的規范性、權威性、嚴肅性。目前我國一直都沒有農村養老保險方面的特別法，各省市地區根據本地區的實際情況自行規定地方規章制度，運行農村養老保險制度。

2．制度設計中我國現行農村養老保險實行自愿原則，自愿原則和法律的強制性原則相違背，也和社會保障的強制性相背離，很難保障資金的穩定來源，這就不能真正實現社會保障的最終目標。社會保險特征之一就是強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。由于我國現有法律缺乏關于政府在農村社會養老保險制度的建立和運作過程中承擔何種責任、怎樣承擔責任等問題的規定，導致作為責任主體的政府部門以法律沒有明文規定、政府經費不足、農民不參保政府無須建立制度等各種理由來推卸責任。

3．財政投入不足長期以來，我國實行城鄉二元體制，城市實行高福利、廣覆蓋的保障體制，農村任其自我發展模式，財政投入上，國家嚴重偏重城市。和我國城鎮養老保險相比，我國政府在農村財政投入嚴重不足。城鄉二元體制下，城市社會保障的事務完全由政府(后來逐漸延伸到單位或國有企業)包辦，而農村則以家庭保障和集體保障為主，政府幾乎不承擔責任，占全國人口70%的農民僅享有全部社會保障費用的11%，而占全國人口30%的城鎮居民卻占有了全部社會保障費用的89%。近幾年，我國政府雖然加大了社會保障投入，但與社會保障建立比較成熟的國家相比，我國總量嚴重偏低。從社會保障支出占GDP的比重來看，西方國家社會保障和福利開支，20世紀90年代中期上升為占GDP的40%左右，北歐國家甚至已達到了50%，而我國的社會保障支出在90年代僅占GDP的5%左右，2000年，社會保障支出為1922.37億元，占當年財政總支出的比重為12.1%。新農保試點工作實施以來，國家雖然加大了對農村養老保障的投入，可是相對于物價上漲的速度而言，每人每月55元的基本養老金確實太低，其保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力不相適應。此外，未納入保障的農村人口還很多，所以農村養老金水平總體上是必然要提高的。

4．監督管理不到位新農保管理是一項技術性，復雜性，高難度的工作，無論從制度設計，還是實施操作過程中來說，不但需要經辦人員具有較強的專業性和較高的綜合素質，還還需要獨立的經辦機構。在新農保制度試行初期，部分問題已經暴露出來，例如“管理體制不完善”、“經辦機構設置不健全”、“缺乏專業性人才”、“政策執行不一致”等。由于目前在業務辦理的過程中，仍然以手工操作為主，為建立起信息化、網絡化的系統，各地的具體管理模式不同、具體操作流程差異大，這些都造成了高成本、低效率的情況，是農村社會養老保險基金的收繳、發放、管理等都存在著安全隱患。

二、完善新農保政府責任具體構想

社會保障作為一項社會制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，其實施運作需要借助政府的行政強制力量，需要政府承擔責任；承擔社會保障責任是政府歷史的、本源的職責，且由于制度變遷中路徑依賴現象的存在，政府介入社會保障、發揮其更強的引入路徑優勢更是必要和必然的。

1．頂層制度設計下的政府責任針對我國立法層次不高，農村養老立法體系不完善，政策設計存在缺陷，我國政府應該建立健全新型社會養老保險的法律體系和政策體系。首先，建立完善的農村社會保障法律體系。在遵循《憲法》和《社會保險法》的基礎上，制定一部專門針對農村的高層次的中央立法：《農村社會養老保險法》，具體內容應包括：農村社會養老保險的基本制度目標、理念和原則、參保對象、籌資模式、基金管理、繳費和給付機制、政府的出資責任，保障水平、覆蓋面、經辦機構的建立和運行，經辦人員的職責等。在立法中明確規定參保原則為強制性，以法制的強制性來保證新農保的可持續性發展。同時，政府應加大社會保險制度的宣傳力度，引導農民認識社會保障的好處。

2．穩定財政投入機制的政府責任新農保要持續健康發展，政府穩定的出資是關鍵。法律應該明確規定政府固定的財政出資機制。具體包括財政來源、各級確定的支出比重、明確的供款項目等內容。和西方發達國家相比，我國政府社保支出明顯偏低，并且，農村和城市相比，政府對農村的投入少之又少。因此，應該通過立法來完善新農保的資金來源。其一，要加大政府對農村養老保險的投資比例和總額，國家財政投入應該向農村傾斜。其二，政府要廣開融資渠道，充實社會保障基金，如借鑒他國開征社會保障稅、發行社會保障彩票等。其三，資金運行中實行競爭機制，新農保的大量基金交由經營業績好、信譽好、效率高的專業投資機構和民間機構，并實行市場化運作、專業化經營，政府在政策上予以指導并加強監督，實現社會保障基金的保值與增值。

3.差異主體下的政府監管責任要構建與完善農村社會養老保險制度中的政府監督管理的責任，首先應該立法明確規范政府各項職責。其次健全行政監督管理體制，規范監督管理模式，提高監督管理效能。應將新型農村社會養老保險切實納入到政府的社會公共管理職責中，明確各級政府相關部門的機構設置，界定各部門的監督管理職權邊界，理順監管流程。最后，強化農村養老保險基金的監管。基金監管是農村社會養老保險制度中的核心，直接關系著制度的持續運作，因此必須明確基金的主要管理部門和監督部門、如何進行基金的保值增值運營等問題。

作者：周九香 單位：廣西宜州河池學院