一、地方政府的高等教育管理權(quán)力變遷

（一）1977年至1992年：“大中央，小地方”

“大中央，小地方”的高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了很多的缺陷，為了消除這些結(jié)果，教育界的有識(shí)之士開始主張改變這一剛性的權(quán)力結(jié)構(gòu)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）頒布，我國(guó)高等教育體制的改革由此拉開序幕。該《決定》對(duì)我國(guó)高等教育存在的某些弊端進(jìn)行了分析，指出“政府部門對(duì)高等教育管得過死，高等學(xué)校由此缺乏自主權(quán)，活力不足；而政府應(yīng)該做好的事情卻沒有做好”。緊接著，在1986年，國(guó)務(wù)院頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，中央和地方、政府和高校的權(quán)責(zé)關(guān)系在其中得到了明確的劃分，并且高等學(xué)校管理的權(quán)限得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大，增強(qiáng)了高等學(xué)校適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。隨著改革開放的慢慢深入，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)變得更好，為此中央政府把有些高等教育的權(quán)力下放到了地方政府，并且在高等教育權(quán)責(zé)方面，中央和地方的關(guān)系被明確做了規(guī)定。教育部在1985年6月被改建為國(guó)家教育委員會(huì)，這一改動(dòng)就是為了發(fā)揮中央政府在對(duì)教育事業(yè)的宏觀指導(dǎo)方面的積極作用。于是為了貫徹中央政府關(guān)于教育體制改革的精神，在1986年，國(guó)務(wù)院于頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。其中，中央各部門、地方政府的管理職責(zé)和高等學(xué)校的管理權(quán)限的關(guān)系首次得到了明確的規(guī)定。此后，地方政府不斷獲得中央政府下放的高等教育的權(quán)力，比如1986年，《高校教師職務(wù)實(shí)行條例》規(guī)定：教授的審定權(quán)力由國(guó)家下放到省級(jí)行政。概括起來，由于中央政府對(duì)地方政府下放了部分的高等教育的權(quán)力，并且對(duì)二者在這方面的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，所以地方政府的高等教育管理的權(quán)力邊界是非常明確的，并且地方所擁有的各項(xiàng)權(quán)力也有所增加。但需要知道的是，地方政府所擁有的權(quán)力更多局限于某些比較具體的教育管理事宜，而非高等教育的統(tǒng)籌權(quán)和決定權(quán)。

（二）1993年至1997年：“兩級(jí)管理、兩級(jí)負(fù)責(zé)”

在這個(gè)時(shí)間段里，由于前面高等教育管理權(quán)限的不斷改革，到這個(gè)時(shí)間里確定了“兩級(jí)管理、兩級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制的改革目標(biāo)。同時(shí)，這一時(shí)間階段也形成了地方政府在教育領(lǐng)域里的統(tǒng)籌和決策權(quán)的適度擴(kuò)大、中央政府適度集權(quán)。中央政府在1993年頒布了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，指出：“要繼續(xù)深化教育體制改革，改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成的‘包得過多、統(tǒng)得過死’的弊端，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革、科技體制改革相適應(yīng)的新的教育體制”。原國(guó)家教委在1994年11月印發(fā)了《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校積極推進(jìn)辦學(xué)與管理體制改革的意見》，明確要求“國(guó)家教委直屬高校要?jiǎng)?chuàng)造條件爭(zhēng)取地方政府把學(xué)校納入地方建設(shè)和發(fā)展的總體規(guī)劃，努力成為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的主要依靠力量和高等教育事業(yè)發(fā)展的骨干力量、國(guó)家教委支持直屬高校接受地方政府對(duì)本地區(qū)高校所進(jìn)行的統(tǒng)籌、規(guī)劃和調(diào)整、吸引地方政府依托學(xué)校創(chuàng)辦某些地方急需的學(xué)校和專業(yè)，與地方政府進(jìn)行局部的共建和合作”。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》，明確要求國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府形成分工有序的合作關(guān)系，共同領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。此后，高等教育改革進(jìn)一步推進(jìn)，高等教育的隸屬關(guān)系得到淡化、弱化條塊分割、加強(qiáng)地方政府的統(tǒng)籌能力和提高高等教育條塊的有機(jī)結(jié)合等。但由于高等教育的行政色彩過于濃烈，高等教育的條塊分割的體制沒有得到有效的改變。但是省級(jí)政府的高等教育權(quán)力得到一定的擴(kuò)大，地方政府對(duì)本區(qū)內(nèi)中央部委所屬高校的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力得到提升。

（三）1998年至今：“兩級(jí)管理、以省為主”

在這個(gè)時(shí)期，高等教育管理體制形成了“兩級(jí)管理、以省為主”的特征。與前幾個(gè)階段不同，該階段的地方高等教育的權(quán)限大增，逐漸進(jìn)入了和中央分權(quán)的高等教育體制變革的歷史性階段。《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》在1998年3月的九屆人大第一次會(huì)議上獲得了通過，在此次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院原來的40多個(gè)部門減少為29個(gè)。受此影響，中央部分高校的改革也隨之進(jìn)行，雖然某些特別的高校繼續(xù)由中央有關(guān)部委進(jìn)行管理，大部分的中央部委高校劃撥到地方政府管理，或者實(shí)行省部共建的機(jī)制。于是，到1998年，中央部分高校由90年代的360所減少到263所，而到2000年，這一數(shù)字為132所；到2012年底，中央部分高校（教育部和其他部委所屬高校）共計(jì)111所，地方高校1797所，地方高校占全國(guó)高校總數(shù)的94.2%。

二、中央政府對(duì)地方下放高等教育權(quán)力的分析

（一）下放動(dòng)機(jī)：從激發(fā)地方政府活力向稀釋中央財(cái)政壓力轉(zhuǎn)移

激發(fā)地方政府積極性、轉(zhuǎn)移中央財(cái)政負(fù)擔(dān)是中央政府權(quán)力下放的主要?jiǎng)訖C(jī)。中央政府在新中國(guó)成立以來曾多次對(duì)地方政府下放高等教育權(quán)力。第一次權(quán)力下放是1958到1960年的大躍進(jìn)時(shí)期。由于全部照搬蘇聯(lián)的教育模式，我國(guó)高等教育出現(xiàn)了很多問題，于是通過權(quán)力下放地方政府來消除消極因素的影響。于是，從1957年開始，農(nóng)業(yè)院校轉(zhuǎn)移給省級(jí)政府管理，除了部分農(nóng)業(yè)高校屬于農(nóng)業(yè)部管理外；此后，全國(guó)的高等醫(yī)學(xué)院校也逐步轉(zhuǎn)移到省級(jí)政府管理的門下。第二次權(quán)力下放是文化大革命時(shí)期。由于受到文化大革命的“大破大立”口號(hào)的影響，調(diào)整過后的中央部分高校131所中，除了部分的國(guó)務(wù)院特殊部門管理的軍工高校外，真正歸中央部門管理的高校僅僅有6所高校。第三次權(quán)力下放是在20世紀(jì)80年代中期開始。權(quán)力的轉(zhuǎn)移主要體現(xiàn)為中央下放了某些統(tǒng)籌權(quán)給地方政府，地方政府獲得了實(shí)質(zhì)性的教育統(tǒng)籌權(quán)和決策權(quán)。前兩次的權(quán)力下放主要體現(xiàn)了中央政府刺激地方政府的高等教育管理的積極性，但轉(zhuǎn)移中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)在后期的權(quán)力下放中表現(xiàn)得尤為明顯。這是由于政企分開的改革導(dǎo)致了中央部分缺失足夠的財(cái)政來對(duì)所屬的高校進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)的投入；同時(shí)，當(dāng)時(shí)的亞洲金融危機(jī)刺激了拉動(dòng)內(nèi)需政策的出臺(tái)，高等教育擴(kuò)招由此而來。高等教育的擴(kuò)大導(dǎo)致了經(jīng)費(fèi)的不足，這加大了中央部門的財(cái)政壓力，于是為了轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院相關(guān)的部門把所屬的高校轉(zhuǎn)移到了地方政府，從而實(shí)現(xiàn)了中央和地方的分權(quán)。

（二）下放方式：行政等級(jí)分權(quán)

職責(zé)和權(quán)限劃分的理念、原則、主體、范圍、內(nèi)容、方法、方式、技術(shù)等一系列準(zhǔn)則和規(guī)范的總稱就是中央政府與地方政府的職權(quán)劃分方式。從世界范圍的角度來看，在單一制國(guó)家里，地方政府與中央政府存在著兩種職權(quán)劃分的方式：第一種是行政化劃分，另外一種是法律劃分。前者主要根據(jù)政府的行政文件、行政法規(guī)來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，所以行政機(jī)關(guān)是劃分的主體，這些主體根據(jù)行政命令形成等級(jí)的排列形式；行政放權(quán)是劃分的主要內(nèi)容。而后者是通過法律專家的論證、地方和中央的協(xié)商，把權(quán)力劃分為兩個(gè)部分———專有權(quán)和共有權(quán)，專有權(quán)力主要是由于其比較適合存在于某一個(gè)特別的方面，而共有權(quán)則較難被分到某一個(gè)獨(dú)享的部門。

三、地方的高等教育分權(quán)對(duì)地方的政府激勵(lì)的影響分析

（一）地方政府獲得權(quán)力導(dǎo)致激勵(lì)扭曲

高等學(xué)校的分權(quán)改革雖然自從20世紀(jì)80年代中期就開始實(shí)施，但是社會(huì)和公立大學(xué)的高等教育權(quán)力還是十分有限的，這主要是因?yàn)閰^(qū)域高等教育的宏觀決策者和直接管理者的角色都集中于地方政府的身上，地方政府把高等教育的舉辦者、辦學(xué)者和管理者都全部集中了。最能體現(xiàn)此種被截取的權(quán)力結(jié)果的是，地方高等教育財(cái)政預(yù)算體制。類、款、項(xiàng)、目是預(yù)算等級(jí)的四個(gè)等級(jí)，這是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家預(yù)算科目得出的。文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級(jí)對(duì)應(yīng)教育事業(yè)費(fèi)，而基本建設(shè)費(fèi)類中的社會(huì)文教費(fèi)款級(jí)對(duì)應(yīng)教育基本建設(shè)投資。由于在權(quán)力下放地方政府的過程中，權(quán)力容易被截取于地方或者是地方首長(zhǎng)的手中，這導(dǎo)致了權(quán)力尋租，從而導(dǎo)致了地方政府扭曲激勵(lì)或者壞的激勵(lì)的形成。由于地方政府或者地方政府首長(zhǎng)具有理性經(jīng)濟(jì)人的特征，他們會(huì)利用手中的權(quán)力進(jìn)行權(quán)力最大化收益。同時(shí)，權(quán)力尋租也導(dǎo)致官商勾結(jié)，把教育權(quán)力用于其他商業(yè)權(quán)力之上。

（二）道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義傾向遞增

行政體系內(nèi)部的自上而下的分權(quán)實(shí)質(zhì)上是行政委托性質(zhì)的表現(xiàn)，這明顯表現(xiàn)為中央和地方政府之間構(gòu)建出了代理契約的關(guān)系，這也隱含了二者之中存在一種模糊的激勵(lì)機(jī)制。由于這種契約代理的關(guān)系是在中央政府的強(qiáng)制主導(dǎo)下完成的，所以穩(wěn)定性和不平性表現(xiàn)得尤為明顯，從而最終導(dǎo)致了地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)的遞增。由于一種不平等契約關(guān)系存在于中央政府和地方政府之間的行政化分權(quán)過程中。通過“共建、調(diào)整、合作、合并”的權(quán)力轉(zhuǎn)移，部分中央部委所屬高校已基本上劃轉(zhuǎn)給地方了。經(jīng)過短期內(nèi)的規(guī)模擴(kuò)張，地方高等教育的各種資源需求遞增，這加大了地方政府的教育管理責(zé)任，尤其是教育財(cái)政支出的壓力遞增。雖然地方政府獲得了一定實(shí)質(zhì)性的高等教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，但是中央政府仍然把持一些關(guān)鍵性的資源和權(quán)力要素，所以增大了地方政府的責(zé)任，但地方權(quán)力卻沒有相應(yīng)增加。不穩(wěn)定性的特征也表現(xiàn)在權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中。由于中央政府主導(dǎo)下完成的權(quán)力下放隱含著大量的權(quán)力不穩(wěn)定性，所以地方政府對(duì)此懷有巨大的動(dòng)搖心理，隨時(shí)擔(dān)心中央政府收回下放的權(quán)力。于是，地方政府對(duì)權(quán)力穩(wěn)定性的預(yù)期比較低，從而會(huì)導(dǎo)致他們采取機(jī)會(huì)主義，最終導(dǎo)致短期行為在地方政府行為上有所體現(xiàn)，也影響了中央宏觀調(diào)控能力的落地。

（三）制度性安排的缺乏

1.地方政府發(fā)展高等教育的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的缺乏

在權(quán)力下放的過程中，地方政府從中央政府那里獲得了一部分統(tǒng)籌權(quán)和決策權(quán)，但是兩級(jí)政府間的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確和具體沒有得到明確的分配。此種“合約”具有明顯的模糊性，這導(dǎo)致了對(duì)地方政府發(fā)展高等教育的有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的缺乏。由于地方居民監(jiān)督制度的缺乏，地方政府官員的主管意愿之于地方高等教育發(fā)展的隨意性非常大，于是在長(zhǎng)官意志的作用下，高等教育資源被利用于其他領(lǐng)域，諸如商業(yè)用途，從而實(shí)現(xiàn)自己政績(jī)的提升。

2.地方政府發(fā)展高等教育的績(jī)效考核制度的缺乏

績(jī)效考核制度非常重要，地方政府發(fā)展高等教育不能缺少。由于制度設(shè)計(jì)的不完整性，對(duì)地方政府發(fā)展高等教育的績(jī)效進(jìn)行考核的機(jī)制也沒有納入到中央政府的高等教育權(quán)力制度設(shè)計(jì)中。由于高等教育質(zhì)量具有長(zhǎng)時(shí)間性，其在短期內(nèi)難以顯示，一些容易觀察的發(fā)展指標(biāo)就成為地方政府官員努力完成的方向，諸如擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模、教育用地、毛入學(xué)率等等。但卻對(duì)高等學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量、社會(huì)效益等等無暇顧及。這些機(jī)會(huì)主義極大地?fù)p害了高等教育的可持續(xù)發(fā)展，這是由于缺乏對(duì)地方政府發(fā)展高等教育的績(jī)效考核制度造成的。3.地方政府間利益協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制的缺乏高等教育地方分權(quán)更多具有縱向分權(quán)的性質(zhì)，但在眾多平行的代理人之間卻沒有建立其有效的高等教育利益協(xié)調(diào)及其制衡機(jī)制。由此導(dǎo)致無序和混亂的局面在地方政府間誕生了。以下幾個(gè)方面的因素導(dǎo)致了該機(jī)制的缺乏：第一，缺乏因高等教育資源享賦區(qū)域差異造成的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平的協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了我國(guó)資源和社會(huì)發(fā)展的不平衡性發(fā)展，所以高等教育的資源享賦呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，這加劇了中央建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。第二，缺乏對(duì)全國(guó)性高等教育公共產(chǎn)品在地區(qū)間公平分配的機(jī)制。中央部委所屬高校是全國(guó)性的公共產(chǎn)品，來自不同地區(qū)的居民應(yīng)該平等地享有這些中央部分高校所提供的高等教育機(jī)會(huì)。但是我國(guó)還沒有建立教育資源平衡發(fā)展和享用的機(jī)制。我國(guó)高等教育的改革始終伴隨著中央和地方權(quán)力平衡和分配的問題，這導(dǎo)致了高等教育地方分權(quán)和地方政府激勵(lì)關(guān)系的客觀存在。地方政府的高等教育管理權(quán)限經(jīng)歷了一個(gè)變遷的歷史，這也表現(xiàn)出地方和中央存在權(quán)力博弈的關(guān)系。中央政府會(huì)出于轉(zhuǎn)移中央財(cái)政壓力的考慮對(duì)地方政府下放高等教育權(quán)限，并且伴隨了權(quán)力下放方式的改變。地方高等教育分權(quán)對(duì)地方政府激勵(lì)產(chǎn)生了一系列的影響，地方政府會(huì)對(duì)下放的權(quán)力進(jìn)行截取并導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，同時(shí)也增大了道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義傾向。而制度性安排的缺陷也導(dǎo)致了一系列的地方發(fā)展高等教育的監(jiān)督、激勵(lì)、考核和協(xié)調(diào)的難題。

作者：何 宇 潘光堂 單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)