一、發展農地金融的制約因素

1．缺乏完善的農地使用權流轉機制

發展農地金融的關鍵在于建立完善的農村土地流轉機制。現階段，我國還未建立完善的土地流轉制度，嚴重制約了我國農地金融的發展。由于有效的農村土地流轉機制的缺位，當農戶不能償還欠款時，貸款機構對農地的拍賣變現實際上是一種不可置信的威脅，即貸款償還缺乏硬性的約束，農戶缺乏按期償貸的積極性，農地抵押貸款往往不能如期收回，這將導致大量不良貸款的產生，嚴重威脅金融系統的安全。而從現階段農村業已存在的土地流轉實踐來看，目前土地流轉多出于農民的自發行為，這種流轉是偶然性的交易，是基于長期共處產生的信任，而且僅限于封閉的初級群體。大范圍、跨地域的土地產權流轉市場還遠未形成，這就大大降低了土地使用權的流動性，不利于培育活躍的土地產權流轉市場，從而難以形成土地使用權的公允價值。

2．缺乏公平科學的農地估價體系

農地金融實質是農地資源的金融化。無論是將其作為信貸抵押資產還是將其予以證券化，都必須以其經濟價值的量化作為前提，因此必須對其自身價值進行科學準確的評估。當前我國對城市土地價值的評估已積累了不少經驗，評估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的評估機構，培養了不少資產評估人才。但是科學評估農地價值方面，國內無論在行業經驗還是專業人才方面，都處于空白階段，缺乏全國統一的農地分等、定級估價體系。這些因素導致了現階段對農地價值的評估具有相當大的難度。

3．農業保險的缺位

由于農業生產面臨著自然風險、市場風險等多種風險因素，農業保險回報率低，同時缺乏必要的政策支持和相應的法律法規依據，加之現有保險機構日益注重商業化經營，業務重心逐漸轉移到城市，近十幾年來農業保險業務日趨萎縮，農業保費收入占財產險保費收入的比例在低點徘徊，而農業保險的賠付率卻比較高，如果加上營業稅和其他相關費用，保險機構幾乎無盈利空間。因此，營利性商業保險機構大多不愿涉足農業保險。而農地金融發展初期，銀行對以農地使用權抵押進行放貸的農地金融模式存在較大顧慮，會相應的提高對貸款農戶風險程度的評估，從而使其“惜貸”。因此若沒有相應的農業保險作為配套舉措，農地金融很難持續開展下去。

4．農村社保發展不完善

土地對于農民而言，不僅僅是生產資料和可以保值增值的資產，更重要的是其承載著社會保障功能，包括生存保障和就業保障。一些農民對農地金融參與意愿不是很強烈，主要是考慮到一旦經營虧損，喪失還債能力，很可能會徹底失去土地。屆時，自己將失去生存和就業保障。盡管當前我國農村社會保障制度在近些年已經有了很大改觀，新型農村社會養老保險試點2010年覆蓋24%的縣，2011年覆蓋60%的縣。截至2011年5月底，參加新農保人數達1.9億人，5170萬人領取養老金；截止2011年底參加新型農村合作醫療人數8.36億人4，2012年度新型農村合作醫療基金的籌集標準提高到每人每年300元，其中中央及地方財政補助240元。在肯定成績的同時，我們必須承認當前社會保障針對的只是農民最基本的、最低層次的醫療和養老保險需求，且覆蓋面小、保障水平低，若考慮通貨膨脹因素，這些保障支出甚至不能保證農民最基本的生活。因此現階段，我國農村社會保障供給依然嚴重不足。農村社會保障體系發展的不完善直接導致農民對發展農地金融的響應程度不高，農地金融發展缺乏群眾基礎。

二、當前發展農地金融的政策促進

要進一步發展農地金融服務，中央及各級地方政府必須在以下方面做出努力。

1．完善農地法律體系

要建立健全農村土地法律體系。對于土地使用權，應給予更明晰、更全面的定義，對其內涵、地位、界限、法律形式以及所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職責權利范圍進行界定。在此基礎上推行農地承包經營權的抵押貸款，實現農地產權的市場化、股權化和資產化。為此，應盡快修訂現有的《土地承包經營法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等一批法律法規，消除土地承包(流轉)經營權抵質押貸款的法律障礙，確保農村土地有序健康的流轉，為承辦農村土地經營權抵質押貸款的金融機構提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其它不動產登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動產統一登記制度，提高不動產登記的法律地位。盡快出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》，以規范集體建設用地流轉交易和管理行為，促進流轉的依法有序進行。

2．創新農村土地流轉機制

發展農地金融的核心在于依靠以“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作”等多種形式存在的農地流轉制度。由于我國人多地少、土地資源緊張的基本國情將在長期范圍內存在，因此，如何在為農民提供多種土地流轉方式的同時保證我國農村土地能夠實現流轉而避免流失，對堅守“18億畝耕地紅線”并進而保障我國糧食安全具有深遠而重大的意義，也成為在創新農地金融過程中中央及各級政府必須首要關注的問題。建議由政府牽頭組建土地使用權流轉市場，積極探索合理的土地流轉價格形成機制，從而培育活躍的發達的土地產權交易市場，為農村房屋產權、宅基地使用權、林權、土地承包經營權交易提供平臺，增強農地流轉的法律效力,確保農村土地高效、有序流轉。同時積極創新土地流轉載體，推進農村土地使用權的證券化，從而加速農村土地使用權的流轉。

3．建立科學的農地價格評估體系

不斷完善農地估價方法，建立科學合理的農地價格評估體系，是農地金融機構與農戶能否達成借貸協議，土地債券能否順利發行和流通，進而推動農地金融邁入實質性進程的關鍵。而在城市土地評價方面，我國已建立了分等、定級和估價的理論和技術體系，這為建立科學化、信息化、覆蓋全國的農地估價體系提供了充分的借鑒。應在此基礎上，結合農地自身的屬性和生產周期特點以及地區經濟發展水平加以合理改進，制定適合我國國情的農地價格評估方法和評估程序。同時，鼓勵和支持國內評估機構參與農地評估業務，培養大批專業素質高的評估人才，建立農地評估資格認證機制。鑒于國外農地估價發展較為成熟，可適當引入競爭機制，讓國外先進評估機構參與到農地估價市場，以推進我國農地估價行業的發展。

4．加大農業保險建設

農業保險建設是當前農地金融發展的基礎性工程。加大農業保險建設需要多管齊下、多步跟進，具體包括法規制度建設、農業風險規劃管理、農業保險業務安排、農業保險服務體系、農業再保險安排和巨災風險轉移分散機制等。從當前的實際來看，最為急需解決的是開發農業保險資源，由財政牽頭建立農地抵押融資風險補償資金，在省級、區縣分別建立“三權”抵押融資業務損失及再擔保機制，加大對參與農業保險業務的保險機構的財政補貼；增開適合農村經濟發展水平的農業保險險種，加強農業保險業務創新；提高農業保險管理能力，最大限度地加強農業保險風險防范，特別要注重防范道德風險；加強農業保險宣傳力度，提高農戶保險意識，拓寬農業保險覆蓋范圍。

5．建立完善的農村社會保障體系

發展農地金融，必須建立完善的社會保障體系，不斷弱化農地的社會保障功能，強化其資本功能。因此可以考慮將農村社會發展納入國家公共財政支持體系，建立農民失業保險制度和最低生活保障制度，保障農民基本生活水平;完善農民養老和醫療保險制度，提高農村的基本福利。只有農民的生存權和發展權得到了保障，其對土地的依賴才會逐漸減弱，其申請土地抵押貸款才沒有后顧之憂，這樣農地金融才能持續穩健地推行下去。

作者：韓莉 單位：中國青年政治學院