地方立法是在國家不可能以統(tǒng)一立法形式解決全國各地各種復(fù)雜問題情況下，對法律條文細(xì)化或延伸。也是對有些問題因經(jīng)驗(yàn)的局限、時(shí)機(jī)不成熟或各地情況不同，國家立法沒有及時(shí)統(tǒng)一立法的情況下，地方根據(jù)本地特點(diǎn)，在不違反國家法制的前提下，以立法的形式開展地方工作，因地制宜地解決本地問題，使國家法律法規(guī)能夠在當(dāng)?shù)氐玫接行У穆鋵?shí)。那么，依據(jù)《檔案法》和《廣東省檔案條例》，結(jié)合廣州市檔案工作的實(shí)際，制定一個(gè)能夠解決我市檔案事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題、可操作性強(qiáng)、具有廣州地方特色的地方政府規(guī)章是十分必要的，甚至有些新問題在國家法律法規(guī)中沒有規(guī)定，但因檔案實(shí)際工作迫切需要規(guī)范，確需通過創(chuàng)設(shè)新的條款，以填補(bǔ)空白。《廣州檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正是以此為切入點(diǎn)和突破口。

一、《廣州檔案管理規(guī)定》的制定背景與依據(jù)

（一）廣州檔案事業(yè)需要適應(yīng)社會(huì)新形勢的地方法規(guī)作保障

當(dāng)前，我們面臨的情況是：法律成為社會(huì)調(diào)控的主要手段，檔案工作已作為國家行政事務(wù)、社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展中的一個(gè)領(lǐng)域納入社會(huì)主義法律調(diào)整的軌道；檔案部門延伸的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，只要黨的中心工作發(fā)展到哪里，檔案工作就延伸到哪里，檔案、檔案工作已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，其公共服務(wù)功能已經(jīng)滲透到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，延伸到社會(huì)生活的各個(gè)層面；檔案和檔案工作成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，產(chǎn)生的門類和載體日益增多；社會(huì)檔案意識也逐步增強(qiáng)，社會(huì)對檔案的管理和利用提出了更新、更高的要求。

但我國上位法還有地方過于原則，有些方面滯后發(fā)展，而我市檔案綜合性立法空白，導(dǎo)致我市執(zhí)法環(huán)境和綜合治理不協(xié)調(diào)。其主要表現(xiàn)在近年來我市檔案工作領(lǐng)域中出現(xiàn)的新問題、新情況，如電子政務(wù)中電子文件的歸檔管理、重大活動(dòng)形成檔案的管理、檔案信息資源共享、已公開現(xiàn)行文件的利用服務(wù)等問題在實(shí)際工作過程中缺乏可操作性的法律依據(jù)，有的案件在處理環(huán)節(jié)上也有找不到適當(dāng)法律條文，在依法治國、依法治市的今天，法律法規(guī)缺失狀態(tài)將較大地影響了我市檔案事業(yè)的發(fā)展。

（二）廣州檔案地方立法依據(jù)充分

1、《立法法》第七十三條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

2、《廣州市行政規(guī)章制定辦法》政府令（2002）7號文第三條制定：規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制度程序條例》確定的原則，適應(yīng)本市實(shí)際需要，具有地方特色；第八條報(bào)送立項(xiàng)的規(guī)章項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合基本條件。

3、《檔案法》（1996）第二章第六條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)。

從1996年開始至目前為止，我市13個(gè)檔案行政管理部門都成立檔案行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和組建了檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍，清理廣州市人民政府繼續(xù)有效的檔案工作規(guī)范性文件14個(gè)，廣州市檔案行政管理部門繼續(xù)有效的規(guī)范性文件33個(gè)，保障了依法行政的組織實(shí)施。1998年以來，我市各級檔案行政管理部門建立了檔案行政執(zhí)法責(zé)任制，檔案行政執(zhí)法人員都領(lǐng)取了檔案行政執(zhí)法證，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法行為。對貫徹《檔案法》、《廣東省檔案管理規(guī)定》方面管理制度不健全，保管條件惡劣，管理不善又或者不利于檔案安全保管的單位，根據(jù)《檔案法》、《廣東省檔案違法行為處罰辦法》向有關(guān)單位發(fā)出《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》，限期進(jìn)行整改。2008年，行政執(zhí)法行為調(diào)整10項(xiàng)，新增行政執(zhí)法行為12項(xiàng)。

二、《廣州檔案管理規(guī)定》的制定及特點(diǎn)

（一）《廣州檔案管理規(guī)定》立法框架

《規(guī)定》的立法框架是根據(jù)2001年11月16日國務(wù)院公布了《規(guī)章制定程序條例》，規(guī)定制定規(guī)章的基本要求，其一應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。其二應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。其三，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革精神，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，相同或相近的職能應(yīng)當(dāng)規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡化行政管理手續(xù)。根據(jù)以上原則，《規(guī)定》的起草主要依據(jù)《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《廣東省檔案管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和相關(guān)政策文件，同時(shí)參照了福建、山東、江蘇、陜西、甘肅等省，以及上海、武漢、南京、西安、吉林、深圳、珠海等市的立法實(shí)踐和我市檔案工作實(shí)踐。還有當(dāng)時(shí)考慮立法原則，如果按照章節(jié)做，必然有些章節(jié)豐富，有些章節(jié)單薄。因此，決定《規(guī)定》不分章節(jié)，共二十五條。分別對立法目的、適用范圍、檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、檔案的管理、檔案的公布和利用、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等問題進(jìn)行了較為全面而具體的規(guī)定。

（二）《廣州檔案管理規(guī)定》的主要特點(diǎn)和創(chuàng)設(shè)

條款與上位法和其他城市的檔案法規(guī)、規(guī)章相比，《規(guī)定》主要特點(diǎn)突出和強(qiáng)化了公共服務(wù)、檔案信息化建設(shè)、重大活動(dòng)管理、管理制度建設(shè)以及罰則等五個(gè)主要特點(diǎn)，其中有些地方是創(chuàng)設(shè)條款。

一是突出了檔案公共服務(wù)思想。如《規(guī)定》第十九條第三款規(guī)定，各級國家檔案館是同級人民政府公開信息的查閱場所，應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，通過現(xiàn)場查閱和網(wǎng)絡(luò)查詢的方式方便公眾查閱利用已公開現(xiàn)行文件；第二十條第二款規(guī)定，檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案信息公共服務(wù)體系和檔案信息資源數(shù)據(jù)庫，逐步實(shí)現(xiàn)檔案信息資源共享，依法向社會(huì)提供所保管的已公開的檔案信息資源；第二十一條第二款鼓勵(lì)私有檔案向社會(huì)開放。這些規(guī)定將會(huì)推動(dòng)廣州檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展。