“財政為庶政之母”，此概念對地方政府或中央政府都是真理，因此圍繞財政問題去研究中央政府與地方政府的關(guān)系是財稅法學者從未忽視的課題。從１９９４年分稅制以來，社會中形成的共識是中國政府成為了最為富有的社會資源的掌控者，并以數(shù)倍于國民收入增長速度的水平迅速積累國家財富。①

與此同時社會又傳遞出另外一種景象，在國家財政高速增長的同時，財政支出的壓力也越來越大，尤其是地方政府出現(xiàn)了財政運作困難和大規(guī)模的隱形債務(wù)情況，這又給我國財政穩(wěn)健帶來了相當程度的風險。筆者以為，對于政府層面出現(xiàn)的財政收支結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題，需要從中央與地方政府間財政關(guān)系的角度進行分析，一方面要維護中央政府的權(quán)威性，同時應(yīng)增加地方政府財政的自主性。在考慮中央與地方財稅體制完善的過程中，除了繼續(xù)從制度化的角度注重事權(quán)與財權(quán)的匹配以外，還要重視財力調(diào)整機制在現(xiàn)階段的重要作用。

一、現(xiàn)代國家保障地方財政自主性的主要立法模式

解決中央與地方財政關(guān)系問題，保障地方財政的自主性可以有不同的制度安排，當前的主流觀點贊同從權(quán)與事權(quán)的匹配出發(fā)，通過國家層面的法律制度予以確認。

１．典型國家確認地方財政自主性的立法模式

采取聯(lián)邦制的國家一般是在聯(lián)邦憲法中確認各級地方財政的自主性。德國《基本法》規(guī)定，各級財政實行“自主和相互獨立”的原則，聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)各級政府必須自己負責本級政府的財政收支平衡。［１］

而美國憲法則規(guī)定，美國的州和地方政府有著實質(zhì)上的自主權(quán)，只要不違反聯(lián)邦憲法和本州有關(guān)法律，可以自主選擇他們的稅收結(jié)構(gòu)。稅率、稅基和各項收費可以不經(jīng)過聯(lián)邦政府的批準，由各州確定。

在采取單一制的國家，除了國家《憲法》相關(guān)條款確認地方財政自主性之外，一般還輔之以《地方自治法》或《地方分權(quán)法》等配套法律制度。例如日本《憲法》第八章第９２條列明，“有關(guān)地方公共團體的組織及運營事項，由法律基于地方自治的本意規(guī)定”［２］，圍繞憲法日本于１９４７年開始陸續(xù)頒布了《地方自治法》、《地方財政法》、《地方稅法》，明確了地方政府在稅源與財源上的自主性。

法國自上個世紀８０年代進行地方分權(quán)改革以來，中央權(quán)力不斷向地方轉(zhuǎn)移，增強了地方的行政和財政自主性，為了鞏固分權(quán)成果，法國于２００３年圍繞地方分權(quán)問題對憲法進行了修訂，明確規(guī)定了地方自治的財政保障，“２００３憲法第７２－２條規(guī)定：領(lǐng)土單位享有可依法律規(guī)定條件自由支配的收入”，７２－３條規(guī)定：“對于每一類領(lǐng)土單位，稅收收入和其他自有收入代表其全部收入的決定性的一部分”。［３］

２．地方財政制度設(shè)計上的誤區(qū)———過分追求事權(quán)與財權(quán)的匹配，而忽視財力轉(zhuǎn)移制度

圍繞國家財政制度安排長久存在一個值得省思的誤區(qū)，直覺上往往認為聯(lián)邦制意味著高度的地方分權(quán)，而單一制則意味著中央集權(quán)，［４］由此推想國家財政權(quán)力配置格局也是如此，即聯(lián)邦制國家的地方的財權(quán)自主性較大，而單一制國家即便實行地方自治，但是在財政格局安排中的地方政府的財政自主性會比較低。但結(jié)合兩種國家體制在財權(quán)安排上的實際效果看不盡如直覺一般準確，實踐中無論是采取聯(lián)邦制或單一制國家的中央政府都集中了國家財源的較大部分。［５］

換言之往往直覺上認為事權(quán)與財權(quán)匹配關(guān)系比較好的聯(lián)邦制國家的地方政府的財政自主性不如想象中那樣充分，這體現(xiàn)了財政分權(quán)模式中非對稱性。非對稱型財政分權(quán)模式是指一國在劃分財政權(quán)限時，財權(quán)與事權(quán)并不是完全匹配，或者匹配程度較低，財政收益權(quán)更多集中在中央政府的模式。這種模式的典型特征是，財政支出責任和財政收益權(quán)劃分不是完全匹配財政收益權(quán)和財政立法權(quán)也不是完全相適應(yīng)，享有財政收益權(quán)并不表明自然享有財政立法權(quán)，大部分財政立法權(quán)由中央政府享有在財政收益權(quán)的劃分上多采用共享稅的方式存在比較大規(guī)模的以均等化為目的的政府間轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付。［６］

客觀上在聯(lián)邦制或單一制的國家都存在著極為完備的中央與地方間的大規(guī)模的財力轉(zhuǎn)移機制，財力轉(zhuǎn)移機制的存在客觀上是對非對稱型財政分權(quán)的必要修正。事實上，財政的問題從來不是一個純粹的經(jīng)濟問題而能夠依靠市場機制就可以得到解決，即使公共選擇學派進一步將其闡釋為公共產(chǎn)品的分類及其提供的有關(guān)理論，并以之去研究或分析中央與地方政府之間的事權(quán)分工與財權(quán)分配頗具解釋力。但在現(xiàn)實中思考國家制度層面的事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系問題時，不能過于理想化，否則就很難理解現(xiàn)實中刻意安排的財政權(quán)力的非對稱配置，由于非對稱的財政型分權(quán)設(shè)計即體現(xiàn)了中央與地方在非市場化公共產(chǎn)品提供上的事權(quán)與財權(quán)的安排，同時也滲透著一種刻意的政治意圖，②因此理解中央與地方財政關(guān)系就不應(yīng)過分強調(diào)前者的合理性，而忽視后者重要性。

３．財力轉(zhuǎn)移機制能否成為一條可期的新途徑？

鑒于上述直覺與實踐的偏差，對于如何破解當前我國地方財政體制的困局，多數(shù)學者仍堅持走事權(quán)與財權(quán)相匹配的思路，還沒有完全接受非對稱型的財政分權(quán)也是一條出路，沒有完全領(lǐng)會中央近年來一系列財稅體制改革的意圖，為此，有學者結(jié)合當前我國財稅體制現(xiàn)狀提出了一個以時間換空間的思路，“完善財稅體制”，不能僅僅看財權(quán)與事權(quán)，要從事權(quán)、財權(quán)、財力三個要素考慮。財政體制的完善可以形成六種不同的組合，現(xiàn)在強調(diào)完善財政體制，實際上是在事權(quán)、財權(quán)基本不動的情況，對財力這個要素進行調(diào)整。所以現(xiàn)在解決我國省以下的基層財政困難問題上，主要是通過財力這個要素調(diào)整，來緩解目前的這種狀況。除了財力的調(diào)整當然也可以通過事權(quán)和財權(quán)的調(diào)整來解決。但要考慮中國的國情，不能想象一個非常完美的、一成不變的財權(quán)與事權(quán)劃分來套到中國的頭上。現(xiàn)在最主要的問題就是財權(quán)、事權(quán)、財力三要素的組合不確定性。要把這三要素基本上穩(wěn)定下來，才能進一步緩解目前的狀況。應(yīng)該更多的強調(diào)財力與事權(quán)的匹配，而不是過分追求財權(quán)與事權(quán)匹配。做到這一點，基層財政困難的問題基本上就可以緩解了，公共服務(wù)均等化的問題就基本實現(xiàn)了。［７］