近代中國教育事業的發展與阻滯，與清末新政進程中的各種矛盾相互糾葛。全國教育會聯合會作為重要的教育團體之一，對于推動近代中國教育改革發揮著十分重要的作用。①它的成立，與清末民初教育事業發展主導權的爭奪有密切的關系。正因政府與教育界之間對發展教育主導權的爭奪，導致各省教育總會聯合會與中央教育會的先后誕生。民國成立后，這種對立態勢依然延續。圍繞全國教育會聯合會的研究，廣泛涉及教育立法、教育社團、學制演變、課程標準、國語運動和庚子賠款等領域。然而，深入探討全國教育會聯合會成立背景及其復雜過程，仍以資料性簡介居多，深入的研究論述相對較少。本文利用官方檔案、報刊雜志、資料匯編等文獻，重點對該會成立的歷史過程進行考察，探討教育主導權的爭奪與全國教育會聯合會之間的關系。

一、新式教育會社萌生與各省教育總會聯合會成立

伴隨著清末新政的不斷深入，新式教育逐漸開始取代傳統教育。對于各級教育主管機關(學部、提學司、教育總會、學務公所)來說，辦理新式教育沒有前例可鑒，由此帶來的管理、經費、師資等問題也是前所未遇，不是通過一紙公文就能夠完全處理和解決。例如，興辦新式學堂，需要增添許多儀器設備，財政需求比以往興辦書院更為迫切，政府卻因財政支絀無法解決；新式學堂中的教學內容增添了許多科學知識，如何教授成了最大的問題，政府明顯缺乏這方面的專門人才。時人尖銳地指出，中國教育未見發達，關鍵在于傳統士大夫以為教育是政府的事業，而不去主動推進地方教育。他們主張，教育只是地方行政之一，政府不過有監督之權與補助之責，其設施如何應該悉聽地方之自為。②所謂的“地方”，是指趨新知識分子及其興辦的新式教育會社。③政府無力解決興辦新式教育中的各種問題，就為新式教育會社得到清政府的承認提供契機。與中央政府束手無策不同，趨新知識分子在辦理地方教育過程中積累豐富經驗。他們或是熱切關注獻言獻策，或是慷慨出資捐款興學，利用地方官、紳、商、學界的力量推進新式教育的開展。他們認識到，國家自強之道在于結合群力，列強競存之道在于講求學術，通過普及教育、開辦學堂、傳播知識、開啟民智。①群體觀念和共同利益的驅使趨新知識分子團結起來，各地的新式教育會社如雨后春筍般涌現。

據統計，清末新式教育會社到1904年達21個。②一種新事物的出現，總是會引起新舊勢力的沖突。起初，這些新式教育會社規則各異、涉足范圍不一。致使地方官“懼其侵占官權”，地方紳董則“怒其奪利”。③為了緩和各方之間的矛盾并保證政府對這些新式教育會社的控制權，清政府對陸續出現的教育會社加以承認并進行整頓。④1906年7月，學部公布《教育會章程》。根據規定，“教育會為全省所公立，而設在學務公所所在之地者，稱某省教育總會；為府廳州縣所公設而設在本地方者(府有專轄之境地，如貴陽安順之類，得于州縣教育會之外另立府教育會，其無專轄之境地者不必復設)，稱某府廳州縣教育會。凡一處地方只許設教育會一所，但如省會之地既設總會．復設同城某府某縣之會者，不在此例”。⑤學部承認教育會的合法地位后，各地新式教育會社紛紛遵章改制為“教育總會”或“教育會”，就連那些原來沒有新式教育會社的地方也開始設立教育會，全國出現興辦教育會的高潮。到1909年各地公開成立的教育會已達723個，會員達48432人。

發展新式教育的困難。迫使清政府希望得到頦式教育會社的幫助。新式教育會社在發展新式教育中與官方的對立，又使清政府擔心發展教育事業的主導權旁落。這種矛盾的心態，在《教育會章程》中有明顯的表現。清政府一面呼吁“中國疆域廣遠，人民繁庶，僅恃地方官吏董率督催以謀教育普及，戛戛乎其難也；勢必上下相維，官紳相通，借紳之力以輔官之不足，地方學務乃能發達”，⑥一面又強調“教育會設立之宗旨，期于輔助教育行政，圖教育之普及，應與學務公所及勸學所聯絡一氣”。⑦教育會輔助教育行政的功能被過分強調，而對教育本身的研究反變成次要目標，學部通過《教育會章程》控制教育事業發展主導權的意圖一覽無余。

清末建立起來的教育會只存在于省以下政區，省級教育會是最高層次的教育會組織?！督逃龝鲁獭奉C布后，除江蘇學務總會改組成教育總會外，其他省區的教育總會也紛紛成立。到1912年前后，江蘇、安徽、福建、江西、浙江、河南、奉天、湖南、云南、直隸、貴州、山西、廣東、四川和湖北等省已紛紛建立起省級的教育總會。⑧限于《教育會章程》，當時并沒有全國性的教育會組織可供各省教育界人士進行交流，各地教育會之間“所從事于聯絡者，函簡往復已耳”。⑨清政府對于教育會的種種限制，特別是全國性教育會組織的缺失，使各省教育總會大為不滿。

在這關鍵時刻，組建時間最早的江蘇教育總會擔負起組建全國性教育組織的聯絡重任。江蘇教育總會前身是1905年11月成立的江蘇學務總會，1906年遵照《教育會章程》更名為江蘇教育總會。

江蘇教育總會大力倡導推行新式教育，是當時各省教育總會中最活躍的一員，其重要成員張謇、唐文治、沈恩孚、袁希濤、楊保恒和黃炎培等人都曾辦理過新式教育。為了推動江蘇教育事業的發展，江蘇教育總會還在省內組建各屬勸學所教育會聯合會。

江蘇教育總會會所設在上海，活動范圍大多局限在上海附近。且各省教育總會與各府州縣教育會并非上下統屬，只是“聯絡統合，以圖擴充整理”的關系。由于沒有統一協調的機構，江蘇教育總會對省內各地的教育事業不免鞭長莫及。1910年10月，江蘇教育總會發起組建江蘇各屬勸學所教育會聯合會，“以審度世界之趨勢，以自定教育之方針，并研究社會之現情，以力圖教育之進步”⑩。該會成立后，不但將江蘇教育總會的影響由上海推進到全省各地，還形成了一個覆蓋全省的教育信息網絡。

對于全國教育事業，江蘇教育總會也頗為關注，其章程中包括有“聯絡各省教育總會，以期共同進化，合于國民教育之宗旨”。⑩江蘇教育總會會長張謇對建立全國性的教育團體有深刻的認識，認為但凡經營每一種事業，“均須有世界之眼光，而后可以擇定一國之立足地；有全國之眼光，而后可以謀一部分之發達”。①1910年3月，江蘇教育總會響應第二次國會請愿風潮，號召各省教育總會及學界選派代表晉京請愿，以解決教育經費問題。②在江蘇教育總會的號召下，各省教育總會及學界在這次國會請愿活動中起到了重要的作用。③江蘇教育總會在興辦新式教育中風頭甚勁，具有組建江蘇各屬勸學所教育會聯合會的經驗，且對全國教育事業抱有熱誠態度，組建全國性教育聯絡組織的重任因此落在它的上。1910年初，江蘇教育總會發起各省教育總會聯合會④。廣西、安徽、江西、山東、湖北、直隸、福建、湖南、浙江、河南和山西等11省的教育總會或學界代表共22人(奉天代表因防疫中阻)在1911年4月至5月齊集上海，召開了為期近半月的各省教育總會聯合會⑤。此次會議的組織代表全國教育界的意向，“今聯合會成立，則所謂聯絡各省者，固少見之于事實，而省之見乃無復有存焉者矣。此與會之十一省所聯絡者，猶僅全國之半，而全國教育界精神之交通，蓋自此始”。⑥各省教育總會聯合會發起目的，是為了“溝通各省教育界之知識與情誼，以期對于學部可發表共同一致之意見，對于內部得酌量本地方之情勢，為各方面之進行，務使所持之教育主義勿入迂途，適應于生存競爭之世界”。⑦各省教育總會聯合會成立以后，對涉及全國教育的共性問題，由聯合會呈請學部參酌施行；對各省教育興革則著眼全國，立足地方，由各省代表共作磋商，“全國教育界總聯合，此為第一次?，F在之省教育會聯合會(即全國教育會聯合會——引者注)，即由此遞嬗而來”。⑧它溝通了教育界同仁的信息．密切了全國教育界的相互聯系與合作。⑨二、中央教育會的成立與中央教育會議的籌辦各省教育總會聯合會以代表全國教育界自詡，極度刺激了學部，使其不得不考慮應對之策。學部擬定《教育會章程》時，并無意成立中央一級的教育會。學部成立后的六年里，除設立教育研究所和學制調查局行使教育會的某些功能外，從未建立全國性的教育會，也沒有召集過各地教育會開展任何活動。雖然各地教育會曾有將辦學過程中所遇到的問題通過各種途徑反映給學部的先例，但各省教育總會的大聯合并非清政府所愿意看到。，在各省教育總會聯合會召開不久后，學部即奏請設立中央教育會，“議者至謂中央教育會為各省教育總會聯合會所促成”。⑩各省教育總會聯合會召開以后，學部急急忙忙籌備中央教育會，未免使大家產生各種遐想。消息傳開以后，“人言噴嘖，贊成茲會者有之，嘲笑茲會者亦有之”，使學部大感尷尬。⑩1911年7月至8月，中央教育會在北京正式開會。學部在籌備中央教育會的奏折中指出，“教育理法極為博深，教育業務又益繁重，決非一二執行教育之人所能盡其義蘊”，希望通過中央教育會“匯集無數名家，開議教育事項”。@學部要求召開中央教育會，固然是緩解發展新式教育困難的需要，但通過中央教育會牢牢地掌握發展教育事業的主導權、防止各省教育總會聯合會與之分庭抗禮應是其真實意圖。學部對中央教育會的定位是“召集各項學務人員，在京師設立會所，由臣部監督，會議中學以下各事宜。其中難解之疑問，滯塞之情形，均可藉以溝通，取便措注，以為臣部教育行政輔助之機關”。o這種定位，從中央教育會的代表組成結構可見端倪。與各省教育總會聯合會“以各省教育總會公推之代表為會員，每省各二人(教育總會未成立省份暫由諮議局公推之)”不同@，中央教育會代表分為10類：1．學部丞參及各司司長、參事官、各局局長；2．學部曾派充視學人員；3．學部直轄各學堂監督；4．民政部內外廳丞及民治司司長；5．陸、海軍部軍學司司長；6．京師督學局二人；7．各省學務公所議長或議紳及教育總會會長，副會長，由提學使推舉一人或二人；8．各省學務公所科長及省視學，由提學使遴派一人；9．各省兩級師范及中學堂之監督、教員及兩等小學堂長，由提學使遴派二人；10．著有學識或富于教育經驗者，由學部酌派三十人。①學部本無誠意解決實際問題，不過利用此次會議來保證發展教育事業的主導權。中央教育會的成員主要由相關各級機構選派，大部分屬政府官僚。