一、研究背景

1999年《罔務院辦公廳關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》下發后，鄉鎮政府債務清償問題一度成為許多鄉鎮財政的核心問題。各地鄉鎮政府清償債務的方法大同小異，但債權人的受償順序卻迥然不同。筆者調研過程中發現有的鄉鎮先行償還銀行借款，有的卻優先償還企業欠款，還有的先償還了據說是和鄉鎮領導有緊密關系的私人債務。由于不能清楚解釋債務清償時存在的先后之別，致使部分債權人加深了對政府償還意愿的懷疑，有的地方甚至出現了沖擊政府、要求立即予以清償的群體性行為。影響社會穩定成為鄉鎮債務的潛在風險之一。

我國目前處于社會轉型過程中，基層治理、財政體制等問題一時無法完全理順，鄉鎮財政困難現象一時難以徹底消除；同時伴隨著強烈的發展需求，新債務發生也難以避免，Ill所以確定一個為眾多債務人所接受的清償方案，一方面有利于緩解干群矛盾，維護地方穩定，恢復群眾投資的信心；另一方面，對保持鄉鎮政府債務的動態平衡，實現債務資金的有效利用，推進新農村建設意義重大。

本文中鄉鎮政府債務是指鄉鎮政府及其所屬部門，以及政府干部直接或間接以政府名義向上級財政、單位組織及個人舉債或欠款所形成的全部債務的總和，即顯性的直接負債。①國內現階段對于鄉鎮政府債務清償順序的研究非常少，主要是因為：(1)鄉鎮政府債務清償工作一直由中央政府強力主導。近年來中央在化解鄉村債務工作中開始強調要“優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的債務”，“把確屬因用于鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村干部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在突出位置”，o這為鄉鎮政府的行動確定了基調。在中央嚴格要求、上級政府財政支持的情況下，各地只需按部就班進行。(2)研究者的主要精力都集中在關注債務的原因、特征、危害等，致力于在宏觀層面上提出制度改善的建議，較少從微觀層面上審視這樣一個關乎國家財政安全的問題。

部分論及鄉鎮政府債務清償順序的學者，普遍提出要優先償還個人債務，因為個人債務“引發的矛盾最為直接，也比較激烈”，關乎“政府的形象和信譽”。【“噠種觀點與常識相符。還有一些學者在此觀點基礎上，提出了完善方案。如牛竹梅提出了“先小后大，先個人后單位”的原則。對于債務額較大的債權人，可根據情況，在不同的年份按比例分別清償。151：李景耀提出的償還順序更加具體，“堅持先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則”，要“按照有息讓無息、全額還本讓差額還本的原則安排債務償還順序”。l研前述方法均將著眼點放在了債權人身上，張德強另開思路，“根據鄉村所貸款項的實際用途”將債務首先細分為“沉淀債務”和“經營債務”，認為要優先償還具有公益性或半公益性特征的的沉淀債務。171在談及具體債權人時，其提出的原則和其他人相差無幾，“先個人、后集體、再銀行”。但這一思路仍然過于籠統。如沉淀債務“應從鄉村債務總量中剔除，由省級以上政府財政承擔償還責任”，這一提法忽視了公共產品外部性的大小，一概由高級別政府承擔償還責任，忽視了道德風險的存在。因此，在中央給出了債務清償基本原則的前提下，對于債權人之間受償順序的安排需要進一步討論。本文假設鄉鎮政府努力償債。其中上級財政的專項資金撥款主要用于償還高級別政府所設定的目標債務人的債務，而本文要探討的是鄉鎮需要依靠自身努力籌資去清償的其責任邊界內的債務。鄉鎮作為一級政府，不論其負債是為了糊口還是為了發展，都可看作是公共活動的一部分。所以，認為鄉鎮債務的直接起因是政府為了提供各項公共產品和服務，是本文的分析基礎。同時。我國雖然正在逐步推進農村綜合改革等制度變革，但短期內政治、經濟體制不會發生根本性變化，這是本文進行分析的重要前提。

對債務清償順序的理論研究多見于企業破產后清算的過程，其中所蘊含的價值選擇對本研究有重要的借鑒意義。本文首先根據公共產品的相關理論，明確鄉鎮政府的償債責任，討論通常情況下不同類別債務的清償方法；其次，嘗試通過分析民事執行中參與分配和企業破產后債務清償順序所遵循的一般原則，探尋價值所在，然后根據鄉鎮政府債權人之間的差異。

對我國鄉鎮政府債務的清償順序提出一般性的建議。

二、公共產品理論視角下的鄉鎮政府債務清償順序

鄉鎮政府雖然作為直接債務人，但卻并不需要為所有債務負責。一方面是因為鄉鎮財力有限，更主要是高級別政府要主動償還前期發展過程中的“政治債務”。q]在目前大規模開展的義務教育負債化解工作中，就是省縣兩級政府承擔了主要償還責任。所以鄉鎮政府基于自身的努力去償還部分債務時，首先要明確償還責任的范圍。

(一)基于轄區受益原則的鄉鎮債務邊界

鄉鎮政府債務邊界的確定，本質上是對鄉鎮在提供公共產品和服務中責任大小和范圍的確認，關乎各級政府問關系的定位。這里中央與鄉鎮責任的劃分，是基于目前二者財政收入差異、依據公共產品理論所做}n的。未來二者間關系必然會發生新的變化，ISl而且二者間關系因地區經濟發展水平差異也存在差別，這些差別和變化并沒有納入本研究當中。

地方性的公共產品由于受到地理空間的限制。帶有強烈的區域特征，所以考慮根據公共產品理論中的轄區受益原則來明確鄉鎮政府的債務償還責任。“盡管轄區受益原則的具體應用會存在操作上的難度，但是作為政府問職責劃分依據的理論基礎，尚沒有其他更有說服力的原則能夠取而代之”。191根據公共產品的特性，嘴鄉鎮致債的公共產品和服務粗略地分為三類，110-13]鄉鎮政府根據相應的類別承擔相應的償還責任。一類負債的項目，存在巨大的外部性，中央等高級別政府應該承擔起完全償還責任，主要包括義務教育、計劃生育、衛生防疫、大型水利工程、興辦職業教育、民兵建設及征兵等；二類負債的項目，仍存有較大的外部性，但當地受益相對較大，應由鄉鎮和高級別政府共同償還，部分項目需要其他鄉鎮參與分擔。至于分擔的比例。具體項目需要具體討論。主要包括交通干道修筑、農技及機械推廣、環境保護等；三類負債的項目。外部性較小，基本上可由鄉鎮完全自行負擔。如治安、鄉村內道路、招待費、辦公樓建設等。這里的分類受到地方居民傾向性的影響，如環境保護等的歸類。也因此這種分類與實際情況必定存有差距。實際工作中，應該允許對責任的劃分進行微調。當然，這在很大程度上依賴于鄉鎮的博弈策略和議價能力。