利息稅全稱為“儲蓄存款利息所得個人所得稅”,主要指對個人在中國境內存儲人民幣、外幣而取得的利息所得征收的個人所得稅。自1999年11月1日起正式施行《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》,我國恢復對利息稅的征收已有七年。雖然開征時間不長,但卻爭議不斷,今年兩會期間,利息稅的存廢、去留問題再一次成為人們關注的焦點。因此,有必要客觀地對我國利息稅的實施效果進行評價,從而提出利息稅改革和完善的建議。

一、我國利息稅的開征背景及其初衷

我國利息稅的開征和發展幾經波折,曾三度開征,兩度停征。1950年我國頒布《利息所得稅條例》規定對儲蓄存款征收利息稅,但是因為當時我國收入水平較低,并沒有多少儲蓄余額,征收利息稅沒有實質意義,1959年便停征了利息稅。1994年稅制改革,再次把利息所得列為征稅項目,但也同樣因為當時個人儲蓄數額較小,再次對利息稅做出免征的規定。直到1997年亞洲金融危機,對我國經濟產生很大沖擊,通貨緊縮成為經濟的主要特征。為了拉動內需,刺激居民消費,1999年11月國家稅務總局做出決定:征收利息稅。

利息稅作為對個人儲蓄所得的征稅,具有其它稅收的一般功能。而我國的利息稅是在長期通貨緊縮的情況下恢復征收的,又具有特定的意義。總的來說,我國利息稅的開征有“一石三鳥”的初衷。

(一)增加財政收入

國家征收的任何稅收都會為國家取得財政收入,利息稅也不例外,且作用更加彰顯。各國實踐證明,利息稅具有有效和連續取得財政收入的作用。利息稅以納稅人儲蓄存款利息為課稅對象,具有稅基大、稅源廣的特點。而我國利息稅的征收又是采取銀行扣繳的方式,按20%的比例稅率對利息額征稅,征收成本低,且效率高。因此,利息稅能夠有效地籌集資金,以緩解財政收入不足的境況。

(二)調控國民經濟

恢復開征利息稅的一個重要原因是我國當時正處于通貨緊縮時期,內需嚴重不足。國家試圖通過開征利息稅,刺激消費和投資,以擴大內需,實現對經濟的宏觀調控。從刺激消費方面來看,開征利息稅,一是為了通過減少存款人的回報,抑制其獲利心理,刺激他們進行積極而足夠的消費;二是為了增加政府的利息收入,從而增大政府消費,并通過乘數效應,進一步擴大居民消費和投資。從擴大投資方面來看,主要是通過降低人們儲蓄投資的收益,改變人們的投資偏好,將資金更多的用于實業投資,或者用于高獲利的項目。

(三)促進社會公平

利息稅作為個人所得稅中的一個稅目,具有調整社會收入分配格局,減緩和抑制分配不公的作用。隨著經濟的穩定發展,個人收入有了較大提高,但收入差距也逐步拉大。據調查,我國存款大部分集中在少數高收入者手中。征收利息稅,可以將高收入者的部分收入集中到政府手中,再通過財政轉移支付的方式,形成對低收入階層的補貼,從而有利于縮小城鄉差距,貧富差距,促進社會公平。

二、現行利息稅實施效果的評價及原因分析

(一)現行利息稅實施效果評價

利息稅自恢復開征以來,在增加財政收入,完善稅收體系,減緩儲蓄增長,刺激消費,增加利息投資,促進社會公平方面還是發揮了一定的作用。目前,利息稅已成為財政的一個穩定收入來源,每年規模不斷增加,2006年利息稅總額達到459億元,約占稅收總收入的1.2%,且利息稅采用銀行代扣的方式,征收成本低、效率高。同時,完善的所得稅結構是對全部所得進行課稅,利息稅的開征正是對稅收體系的完善。但是,就總體而言,恢復征收利息稅的政策目標并沒有很好的實現。主要體現在以下兩個方面:

1.調節社會公平的作用有限

根據銀行界的“二八定律”,20%的高收入者握有80%的存款,他們是利息稅的主要征收對象。因此,利息稅采用單一比例稅率對所有居民的儲蓄利息收入課稅,體現了富者多稅、窮者寡稅的納稅原則。同時,我國政府在1999年開征利息稅時明確規定,利息稅收入集中用于中低收入者,即增加國有企業下崗職工基本生活費補貼,提高退休職工養老金發放標準,以及提高城鎮居民最低生活保障。總之,征收的利息稅主要是通過財政轉移支付的方式增加低收入者的實際收入水平,從而起到“劫富濟貧”的作用。鑒于以上分析,利息稅的征收,可以將部分高收入者的收入轉移到低收入者手中,對縮小社會貧富差距,促進社會公平產生積極的作用。

但是,七年來的社會效應表明,利息稅的征收對社會公平的調節作用并不突出。[1](P5)首先從實際情況來看,我國的利息稅收入對中低收入階層仍產生較大的影響。一方面,對于低收入階層而言,有限的存款是保證現期及將來生活所必需的,他們并不會因為利息稅的開征而改變存款意愿。另一方面,越是富裕的人,投資增值的渠道就越多,如用來買房買車買股票,或者將資金轉移到國外,甚至采用“私款公存”等逃稅避稅辦法。其次,由收入邊際效用遞減規律可知,富人收入的邊際效用小于窮人,而我國采用單一比例稅率對所有人的儲蓄利息收入同等課稅,沒有考慮到不同納稅人的負擔能力不同的問題,不符合稅收公平的原則。[2](P29)因此,我國的具體國情以及利息稅自身的特點決定了現行的利息稅促進社會公平的作用有限。

2.經濟調控效率不高

從理論上講,利息稅在儲蓄—消費方面會產生的收入效應和替代效應。[3](P165-167)利息稅的收入效應表現為由于利息稅的征收,會減少人們未來的實際收入,人們為了實現既定的儲蓄收入目標,將減少現期消費,以增加儲蓄;同時由于征收利息稅后,人們未來的利息收入減少,相當于未來的消費價格提高,人們為了保持效用和福利水平不變,將會增加現期消費,減少儲蓄,產生替代效應。因為二者的作用效果相反,所以利息稅對消費—儲蓄的綜合影響則具有不確定性。只有在征稅的替代效應較明顯,即稅收的替代效應大于收入效應時,開征利息稅才能夠有效降低儲蓄,增加現期消費。反之,利息稅凈效應表現為增加現期儲蓄,減少消費。