1宅基地使用權(quán)制度的歷史背景與現(xiàn)實基礎(chǔ)

《物權(quán)法》以專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但這一章僅有四個條文，簡直就是《土地管理法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)行宅基地的使用存在著重土地管理而輕土地權(quán)利問題，其結(jié)果是兩個方面都沒有做好。我們注意到宅基地權(quán)利制度，并非僅僅是現(xiàn)行的立法技術(shù)問題，而有其深刻的歷史淵源和社會基礎(chǔ)。

1.1宅基地使用權(quán)制度的歷史背景———城鄉(xiāng)二元社會體制

新中國成立后，我國政府將優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)作為經(jīng)濟建設(shè)的基本策略。欲發(fā)展重工業(yè)，必須有大量的資金積累。在當(dāng)時的條件下，國家要在短時期內(nèi)獲得原始積累，唯有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村索取。而欲從農(nóng)村索取資金，必須實行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。統(tǒng)購統(tǒng)銷的核心是通過“壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，以較低的收購價格，獲取一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品，再低價銷售給城市居民和工業(yè)企業(yè)，從而降低企業(yè)的原材料成本支出和工人工資，產(chǎn)生超額工業(yè)利潤，支撐工業(yè)化發(fā)展。”通過統(tǒng)購統(tǒng)銷，國家切斷了農(nóng)民和市場的聯(lián)系，控制了全部農(nóng)產(chǎn)品，進而分別控制了農(nóng)村和城市。

在這種城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)中，其成員除了享有在其宅基地上居住的權(quán)利之外，并不對宅基地享有其他權(quán)利。在當(dāng)時的社會條件下，除了居住于宅基地上的權(quán)利之外，農(nóng)民事實上也不會對宅基地產(chǎn)生其他的權(quán)利訴求。所以在這種城鄉(xiāng)分割的二元社會體制之下，宅基地權(quán)利制度幾乎沒有存在的必要。改革開放之后，人民公社制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被相繼取消，但是二元戶籍制度依然存在。由于計劃經(jīng)濟時代遺留下來的城鄉(xiāng)分治的二元社會壁壘森嚴(yán)以及經(jīng)濟發(fā)展水平不足，改革開放初期宅基地使用權(quán)制度是基本上適應(yīng)當(dāng)時的社會條件的。

1.2宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)———宅基地的雙重功能

隨著改革的深入，人們逐漸認(rèn)識到城鄉(xiāng)二元社會體制對我國現(xiàn)代化建設(shè)的嚴(yán)重阻礙。政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，有關(guān)的綜合實驗也正在進行之中。加強城市化建設(shè)的目標(biāo)之一是大力轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。政府一再縮小直至不再從農(nóng)村獲取資金積累，而是加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而解決農(nóng)民問題的核心是提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)民利益。

房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)就是農(nóng)民可以利用的最基本的要素。越來越多的宅基地使用權(quán)出租、抵押、私下交易，體現(xiàn)出農(nóng)民已經(jīng)不再僅僅滿足于對宅基地所享有的居住權(quán)，他們對宅基地產(chǎn)生了新的權(quán)利訴求。隨著城鄉(xiāng)二元壁壘的松動，宅基地不再僅僅具有生存保障功能，還具有經(jīng)濟發(fā)展功能。隨著改革的深入，宅基地的經(jīng)濟發(fā)展功能必將進一步加強。但是，由于我國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)還沒有獲得根本性改變，廣大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后以及農(nóng)民收入普遍較低的現(xiàn)實依然沒有發(fā)生根本性的改變，宅基地依然承擔(dān)著保障農(nóng)民居住權(quán)的重要任務(wù)。然而農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要富裕，卻又不得不充分利用一切可以利用的資源。這就出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地生存保障功能和經(jīng)濟發(fā)展功能的矛盾。保障以公平為其價值取向，而發(fā)展則以效率為其價值追求，宅基地雙重功能的矛盾實質(zhì)上就是公平與效率的矛盾。如何協(xié)調(diào)這一矛盾，是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

2我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種物權(quán)，是我國物權(quán)法體系中一個特有的概念。它是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份而無償取得的一種物權(quán)。正因為宅基地使用權(quán)的取得具有身份性和福利性，導(dǎo)致其不能自由流轉(zhuǎn)。但是最近兩年，農(nóng)村的社會形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)發(fā)生了深刻的變化，即有的農(nóng)村宅基地政策越來越顯現(xiàn)出一些局限，各地要求進行相關(guān)改革的呼聲很高，廣東、重慶、天津等一些地方已經(jīng)開始進行一系列的試點，宅基地問題開始成為一個焦點話題。種種跡象顯示，當(dāng)初設(shè)立農(nóng)村宅基地的立法目的受到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，農(nóng)村宅基地制度的改革已經(jīng)到了一個臨界點。

1982年《憲法》第10條第4款嚴(yán)格規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條亦有類似規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。

《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。《擔(dān)保法》第37條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。這些現(xiàn)行法律的規(guī)定表明農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格禁止的。同時，國土資源部也在三令五申：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地。

到了20世紀(jì)80年代末，我國對土地流轉(zhuǎn)的法律控制開始松動。1988年修憲將1982年憲法第10條第4款：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。此后隨著《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等一系列規(guī)范城鎮(zhèn)國有使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的出臺，城鎮(zhèn)國有使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為普遍現(xiàn)象。與此同時，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也在適度的有條件的放開。譬如，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。這間接表明，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行出租、出賣。依房地一致原則可推知，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不是完全限制的。《物權(quán)法》承襲1998年《土地管理法》關(guān)于宅基地的規(guī)定。以上表明，我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，但轉(zhuǎn)讓是有條件限制的。

3限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的缺陷我國目前對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出的規(guī)定，存在很大的缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：