我國國土空間雖然十分遼闊，但是因為適宜開發空間少、水資源短缺、生態環境比較脆弱、自然災害威脅大，加上經濟與人口增長過快，導致耕地減少過快、生態系統退化、資源環境問題凸顯、空間結構不合理、空間利用效率低、公共服務和生活條件差異大等嚴重問題.為了科學、規范、有序地開發國土空間，國務院2010年頒布的《全國主體功能區規劃》將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區.然而，實施主體功能區規劃戰略會引發區域之間的利益沖突，現行區域間生態補償制度不健全制約了主體功能區戰略的實施，為此，必須建立政府主導下的區域間生態補償制度.

1主體功能區規劃與區域利益沖突

國家主體功能區劃規定優化開發區域和重點開發區域的主體功能定位是生產工業產品，限制開發區的農產品主產區主體功能是生產農業產品，限制開發區的重點生態功能區和禁止開發區主體功能是提供生態產品或生態服務.所以，從區域的主要產品生產功能視角考慮，主體功能區劃實際是將全國國土空間劃分為三種不同類型的生產區域：以工業產品生產為主的城市化地區；以農業產品生產為主的農業地區；以生態產品提供為主的生態地區.

由于工業產品比較收益高、外部正效應很小或無，農業產品比較收益低、外部正效應較大，生態產品比較收益很低、外部正效應大.這樣，推進形成主體功能區可能面臨兩個方面問題：一是在主體功能區規劃過程中，很多地方都力爭進入重點開發區域或者優化開發區域行列，不愿意進入限制開發區域或禁止開發區域行列；二是在主體功能區建設過程中，限制開發區域和禁止開發區域可能難以做到生態保護與生態建設，而是千方百計發展比較收益較高的工業.因此，如果完全依靠市場的力量，沒有政府干預，各地不可避免會產生增加工業投資的沖動，輕視農業，忽視生態保護，主體功能區劃會導致區域之間的利益沖突.

2區域生態補償機制不健全制約主體功能區建設

主體功能規劃與建設在區域（空間）理論與實踐上都是重要創新.限制開發和禁止開發區的主體功能是生態保護和生態修復，因此，這些地區的財政經濟發展和人民群眾生活水平都將受到影響.生態補償的本質就是調節各利益相關者在生態、環境和經濟等方面利益的不平衡，而基于主體功能區的生態補償制度重點在于解決區域之間的利益不平衡，其利益相關者是各類主體功能區.或者說，生態補償調節的對象是不同的公共利益主體，而不是一般意義上的單位或個人.因此，為了落實限制開發區和禁止開發區的功能定位，在保護生態環境的同時提高當地人民生活水平，政府需要建立與創新生態補償制度.目前國家實行的退田還湖、退耕還林、退牧還草、天然林保護等生態補償政策，大部分采取工程項目投入形式，且補償年限偏短，缺少配套項目支撐，沒有形成完善的政策系統.更沒有從促進區域協調發展角度出發，將生態補償與實現基本公共服務均等化結合起來考慮.由于沒有形成完善的區域生態補償政策體系，導致限制、禁止類開發區域用于生態環境修復與維護的資金難以落實，也缺少足夠的財力引導和促進限制、禁止類開發區域超載人口流出.

必須指出，由于生態環境的外部性較大，跨區域的生態補償必將涉及眾多的利益主體，并且環境產權歸屬界定較為復雜，企圖通過市場途徑解決區域間生態補償問題，必然面臨交易成本過高，談判時間過長，成功可能性小的風險.綜觀全國，到目前為止，凡是跨省的生態補償，沒有一個成功的案例[1].例如，黃山市是新安江流域上游的水源涵養區，而杭州市是新安江流域下游的受益區，從2004年起，安徽省黃山市與浙江省杭州市就共同就新安江流域生態補償問題開始協商，安徽與浙江兩省以及黃山、杭州兩市黨政和環保部門，就建立新安江流域生態補償問題進行了10多次的談判與協商；原國家環保總局調研組也專門對新安江流域生態補償問題進行數次調研；第十屆全國人民代表大會四次會議后，建立新安江流域生態補償機制被全國人大常委會定為2006年度重點督辦的12件建議案之一；2007年，新安江流域被國家發改委等列為全國中小流域生態補償機制建設四大試點流域.但是，歷時5年，皖浙兩市間的生態補償機制仍舊是“水中月”、“鏡中花”.因此，生態環境是公共產品，上級政府尤其是中央政府在區域間生態補償中應當發揮主導作用，實踐證明，試圖完全通過市場方式解決不同區域之間的生態補償問題很難行得通.

由于現行的區域性生態補償制度不健全，使本來就貧困的限制、禁止類開發區域的經濟社會發展更加落后，居民收入水平與優化、重點類開發區域的差距越來越大.同時也嚴重影響到限制、禁止類開發區域生態保護的成效.結果是上游地區投入，下游地區受益，欠發達地區投入，富裕地區受益.總之，限制、禁止類開發區域生態保護和建設任務重、投入大，卻沒有得到合理的補償，造成區域發展差距不斷擴大.

3政府主導下的區域間生態補償制度創新

3.1建立政府主導下區域間生態補償制度的理論分析

關于解決區域間的外部性問題，一般有二種方案可供選擇：一是基于科斯定理，建立排污權交易市場，即通過產權明晰條件下的市場主體間的充分自由交易來消除外部性問題；二是基于庇古的外部性理論理，征收排污稅（費）和提供財政補貼，即通過政府對負外部性行為征收矯正性的稅收和對正外部性行為提供鼓勵性的補貼來解決外部性問題.前者強調市場交易的作用，后者主張發揮政府的主導作用.至于兩種方案的優缺點，相關文獻論述較多，在此不做過多評述.筆者認為，在主體功能區建設背景下，建立區域間排污權交易市場會受到更多因素制約.

首先，受到市場交易主體確立的問題制約.科斯定理的產權交易效率是基于完全競爭市場假設條件，即通過眾多企業或居民之間的競爭，達到市場均衡的效率水平.主體功能區建設背景下，區域間生態補償的目的是促進主體功能區之間基本公共服務均等化，或者用以彌補生態修復成本，是區域之間的利益關系調整，現實條件下，能夠代表區域利益的只能是當地政府，政府間交易不可能是完全競爭市場，難以實現最優效率.