水生野生動(dòng)物是自然生態(tài)系統(tǒng)中不可代替的重要組成部分，與自然界整體的關(guān)系十分密切。保護(hù)水生野生動(dòng)物，對(duì)于保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，水生野生動(dòng)物遭到過(guò)量捕殺，其生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，不少水生野生動(dòng)物因而瀕臨滅絕。處理好水生野生動(dòng)物資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，探索新形勢(shì)下開(kāi)展水生野生動(dòng)物監(jiān)管工作的思路和方向成了漁政工作的新課題。

一、西安市水生野生動(dòng)物資源現(xiàn)狀

1.水生野生動(dòng)物資源基本情況西安市境內(nèi)有水生野生動(dòng)物26種，其中魚類21種、兩棲類3種、爬行類1種、哺乳類1種。目前，列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)名錄》（下稱《名錄》)的屬二級(jí)保護(hù)動(dòng)物的有水獺、大鯢和秦嶺細(xì)鱗鮭等，列入《陜西省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》的保護(hù)動(dòng)物有太白山溪鯢、秦巴擬小鯢和中華鱉等。為保護(hù)珍稀瀕危水生野生動(dòng)物及其生態(tài)環(huán)境，西安市先后建立了黑河珍稀水生野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、黑河多鱗鏟頜魚國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和輞川河特有魚類國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。

2.水生野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖與救護(hù)情況2002年，西安市漁業(yè)部門組織有關(guān)專家成立了“大鯢生態(tài)繁育及種苗培育研究”課題組，在周至縣就峪大鯢馴養(yǎng)繁殖基地修建大鯢仿生態(tài)養(yǎng)殖池，對(duì)大鯢馴養(yǎng)、親鯢培育、人工催情、自然產(chǎn)卵、人工孵化、幼鯢培育及大鯢常見(jiàn)病防治等環(huán)節(jié)進(jìn)行了專題研究，開(kāi)創(chuàng)了秦嶺北麓人工繁育大鯢的先例。該課題被西安市政府授予2007年度科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)。此后，西安相繼建起了陜西夢(mèng)園大鯢有限公司和西安康雁星現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司等7家大鯢馴養(yǎng)繁殖場(chǎng)，繁育大鯢苗種逾5萬(wàn)尾。2009年以來(lái)，市漁政部門先后查處非法運(yùn)輸、銷售、馴養(yǎng)保護(hù)水生野生動(dòng)物案件50余起，登記保存沒(méi)收大鯢近100尾、秦巴北鯢307尾，沒(méi)收玳瑁和綠海龜10余只、鱷魚10余尾，還救護(hù)大鯢和秦嶺細(xì)鱗鮭逾1000尾，報(bào)請(qǐng)公安部門依法刑拘近10人，認(rèn)真履行了法定職責(zé)，對(duì)珍稀瀕危水生野生動(dòng)物實(shí)施了有效保護(hù)和救護(hù)。

二、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作面臨的困難和問(wèn)題

1.現(xiàn)行法律法規(guī)已相對(duì)滯后，不適應(yīng)新形勢(shì)下野生動(dòng)物保護(hù)要求至今已有20多年歷史的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（下稱《保護(hù)法》）是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，雖于2004年對(duì)第26條第2款作了修改，但許多方面已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況，對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的許多新問(wèn)題也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，使有關(guān)規(guī)范管理工作難以推行，清理整頓常常難以達(dá)到預(yù)期成效。與此同時(shí)，《保護(hù)法》的配套法規(guī)、規(guī)章的修訂和制定工作也相對(duì)滯后。（1）國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物保護(hù)范圍小，監(jiān)管乏力?！睹洝纷?988年頒布以來(lái)，未作任何調(diào)整和修改。20多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境狀況都已經(jīng)發(fā)生很大變化，瀕危物種數(shù)量不斷增加，瀕危程度也不斷加劇，《名錄》已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)工作的需要。據(jù)專家估計(jì)，目前我國(guó)處于瀕危狀態(tài)的水生野生動(dòng)物達(dá)400多種，相當(dāng)于現(xiàn)在《名錄》中水生野生動(dòng)物數(shù)量的4倍，形勢(shì)非常嚴(yán)峻！如秦巴擬小鯢和山溪鯢等陜西省省級(jí)保護(hù)動(dòng)物，有很高的科學(xué)、文化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但由于非法捕撈和生態(tài)環(huán)境破壞等原因?yàn)l臨滅絕。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，因這些保護(hù)動(dòng)物及其產(chǎn)品既不是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)品種，又沒(méi)有相應(yīng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致處罰力度較輕，對(duì)違法分子根本起不到震懾和懲戒作用。這樣既挫傷了漁政執(zhí)法人員的積極性，又使違法分子逍遙法外，結(jié)果是違法行為更加猖獗，資源受破壞程度更加嚴(yán)重。（2）野生動(dòng)物保護(hù)管理體制不健全，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。野生動(dòng)物保護(hù)是集技術(shù)與行政措施為一體的專業(yè)執(zhí)法行為，其行政行為是以法律為準(zhǔn)繩和以專業(yè)技術(shù)措施為依托的，工作人員應(yīng)當(dāng)以熟悉法律法規(guī)的野生動(dòng)物管理專業(yè)技術(shù)人員為主體。而作為保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)監(jiān)管主體的工商部門，卻缺少熟悉野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的野生動(dòng)物管理專業(yè)技術(shù)人員。與之相反，野生動(dòng)物保護(hù)部門在保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)執(zhí)法權(quán)卻受到限制?！坝袡?quán)管卻無(wú)力管，有力管卻無(wú)權(quán)管”的管理體制，明顯不利于野生動(dòng)物的保護(hù)和管理。

2.水生野生動(dòng)物生存環(huán)境惡化，資源量銳減（1）水域污染日趨嚴(yán)重，水生野生動(dòng)物的生活空間減少。西安自古有八水繞長(zhǎng)安的美譽(yù)。而目前，除干旱少雨，河水減少外，因工業(yè)與生活污染使多條河流受到不同程度污染，使水生野生動(dòng)物的生活空間減少，遭受直接傷害的危險(xiǎn)與日俱增，甚至造成毀滅性的破壞。（2）水利水電設(shè)施的興建，對(duì)水生野生動(dòng)物的生活、生態(tài)習(xí)性產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響。秦嶺黑河上游興建多個(gè)水電站，直接造成了河流大面積斷流，將大鯢、秦嶺細(xì)鱗鮭等珍稀瀕危水生野生動(dòng)物限制在極其有限水域空間內(nèi)，索餌場(chǎng)和越冬場(chǎng)遭到擠壓或者破壞，還增加了被非法捕撈和獵殺幾率；對(duì)這些動(dòng)物的洄游通道也形成破壞，使集群產(chǎn)卵受到制約。陜西珍稀魚類貝氏哲羅鮭原在西安境內(nèi)的秦嶺山區(qū)有一定產(chǎn)量，現(xiàn)已經(jīng)瀕臨滅絕。

3.經(jīng)費(fèi)投入有限，基礎(chǔ)性研究工作嚴(yán)重滯后水生野生動(dòng)物保護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，實(shí)施科學(xué)、有效的管理，必須建立在對(duì)水生野生動(dòng)物的生態(tài)習(xí)性、資源分布以及受環(huán)境條件變遷影響的程度等全面了解的基礎(chǔ)之上。但是，由于經(jīng)費(fèi)投入受限等原因，這方面工作還做得很不夠。4.違法行為趨于隱蔽，監(jiān)管難度大（1）非法運(yùn)輸更加隱蔽。非法運(yùn)輸水生野生保護(hù)動(dòng)物一般選擇汽車和飛機(jī)運(yùn)輸。汽車運(yùn)輸時(shí)，水生野生保護(hù)動(dòng)物經(jīng)水果箱類包裝箱偽裝后由私家車直接運(yùn)送至餐飲場(chǎng)所或與一般水產(chǎn)品同樣包裝并混雜其中后由專線貨車運(yùn)送至水產(chǎn)品市場(chǎng)外再經(jīng)小車運(yùn)送至餐飲場(chǎng)所?？者\(yùn)時(shí)，水生野生保護(hù)動(dòng)物與名貴海鮮被同樣封裝并混雜其中運(yùn)輸，收貨人常常并非真正貨主，而提貨人則可能是受雇于貨主、與被偷運(yùn)的水生野生保護(hù)動(dòng)物沒(méi)有任何關(guān)系的第三人。上述情況在未得到可靠線索情況下，很難查處。（2）非法經(jīng)營(yíng)加工手法越來(lái)越隱蔽。水生野生保護(hù)動(dòng)物消費(fèi)市場(chǎng)的高額利潤(rùn)刺激經(jīng)營(yíng)者不惜鋌而走險(xiǎn)，在與漁政執(zhí)法人員的長(zhǎng)期較量中，其經(jīng)營(yíng)手法越來(lái)越隱蔽。最初，經(jīng)營(yíng)者將水生野生保護(hù)動(dòng)物放養(yǎng)在餐飲大廳魚缸里公開(kāi)讓食客挑選，甚至打出廣告招攬食客；后來(lái)，將水生野生保護(hù)動(dòng)物藏到店內(nèi)上鎖的儲(chǔ)藏間、暗室水族箱里；再后來(lái)，水生野生保護(hù)動(dòng)物被藏到店外，只在菜單上寫出野生動(dòng)物的菜名，須是熟人或經(jīng)熟人介紹方可消費(fèi)。經(jīng)營(yíng)者往往經(jīng)營(yíng)了數(shù)十次，才有可能被查處一次，執(zhí)法難度可想而知。

三、加強(qiáng)水生野生動(dòng)物保護(hù)的對(duì)策及建議

1.加強(qiáng)法制建設(shè)，加大執(zhí)法力度一是對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)法規(guī)的部分條款予以修改。建議對(duì)管理權(quán)歸屬問(wèn)題做出修改，增加野生動(dòng)物管理部門在野生保護(hù)動(dòng)物及其產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)；對(duì)法律責(zé)任部分做出相應(yīng)修改，增加對(duì)違法運(yùn)輸野生保護(hù)動(dòng)物承運(yùn)人的處罰條款。二是擴(kuò)大重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物的保護(hù)范圍。國(guó)家有關(guān)部門在資源調(diào)查、摸清底細(xì)以及科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，制訂新的專門的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄》，并建立起《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄》更新機(jī)制，把這種更新機(jī)制納入到法律的規(guī)定中去，納入到生物多樣性常規(guī)管理中去，以不斷加大對(duì)水生野生動(dòng)物保護(hù)的力度。國(guó)家有關(guān)部門分別及時(shí)對(duì)新的國(guó)家、省重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物價(jià)值進(jìn)行論證和確定，使相應(yīng)行政、刑事處罰有據(jù)可循。三是出臺(tái)禁漁措施。保護(hù)區(qū)建設(shè)是水生生物多樣性保護(hù)最有效的措施之一，但要建設(shè)好還需要一定過(guò)程。相對(duì)而言，在水域生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)情況下，設(shè)立禁漁區(qū)和禁漁期等不失為保護(hù)水生野生動(dòng)物的一種行政成本低且簡(jiǎn)單有效的措施。就西安市目前情況而言，縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可在有關(guān)河流設(shè)立禁漁區(qū)，使公安機(jī)關(guān)能介入部分非法捕撈案件，以對(duì)非法捕撈和銷售等違法行為保持高壓態(tài)勢(shì)。

2.明確各職能部門的權(quán)限與職責(zé)，提高保護(hù)管理水平一是從法律法規(guī)層面進(jìn)一步明確不同職能部門的管理權(quán)限與職責(zé)，劃清管理界限，避免各行政管理部門在水生野生動(dòng)物保護(hù)工作中出現(xiàn)交叉管理、重復(fù)管理的現(xiàn)象。二是各漁業(yè)部門應(yīng)配備專職干部，負(fù)責(zé)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理工作。各相關(guān)職能部門應(yīng)將水生野生動(dòng)物保護(hù)管理的法定職能落實(shí)到具體的部門和人員，做好水生野生動(dòng)物保護(hù)工作。三是加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，掌握水生野生動(dòng)物基本知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)政策，提高執(zhí)法水平。

3.加強(qiáng)棲息地環(huán)境的保護(hù)管理，加大對(duì)水域環(huán)境污染的處罰力度一是保護(hù)水域環(huán)境，減少水污染。水域生態(tài)環(huán)境的好壞直接影響水生野生動(dòng)物的生長(zhǎng)及生存。對(duì)重要漁業(yè)水域環(huán)境應(yīng)進(jìn)行經(jīng)常性的調(diào)查監(jiān)測(cè)監(jiān)視，積極協(xié)調(diào)環(huán)保等有關(guān)部門加強(qiáng)污染治理工作，對(duì)污染物排放進(jìn)行總量控制，對(duì)違法排污造成漁業(yè)水域污染的肇事方要從嚴(yán)從重處理。二是完善工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與資源補(bǔ)償修復(fù)制度。對(duì)包括采礦、挖沙、采石和水利水電等工程在內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，處理好資源養(yǎng)護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，做到保護(hù)中開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)中保護(hù)。工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在批準(zhǔn)或核準(zhǔn)相關(guān)環(huán)境影響報(bào)告書之前，應(yīng)征求漁業(yè)行政主管部門意見(jiàn)；建立工程建設(shè)項(xiàng)目資源與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，減少工程建設(shè)的負(fù)面影響，確保遭受破壞的資源和生態(tài)得到相應(yīng)補(bǔ)償和修復(fù)。

4.在充分保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理對(duì)珍稀水生野生動(dòng)物資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用針對(duì)水生野生動(dòng)物保護(hù)基礎(chǔ)性研究工作相對(duì)滯后的實(shí)際，除國(guó)家加大投入力度外，吸引民間資金投入水生野生保護(hù)動(dòng)物的人工繁育技術(shù)研究不失為拯救瀕危水生野生動(dòng)物的有效辦法。表面看，水生野生保護(hù)動(dòng)物進(jìn)入經(jīng)營(yíng)利用環(huán)節(jié)對(duì)保護(hù)產(chǎn)生了破壞，實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水生野生動(dòng)物保護(hù)并不背道而馳。在陜西省尤其是漢中地區(qū)，民間資金的投入使大鯢馴養(yǎng)繁殖水平不斷提高，出現(xiàn)了大鯢資源保有量大幅上升的喜人局面就是一個(gè)很好例子。因此，在水生野生動(dòng)物得到充分保護(hù)的基礎(chǔ)上，再合理的進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，既使資金投入人得到良好回報(bào)，又使部分資金以資源保護(hù)費(fèi)等方式回流到資源養(yǎng)護(hù)渠道，實(shí)現(xiàn)保護(hù)利用雙贏。至少，能在數(shù)量上使物種不再瀕臨滅絕，同時(shí)大規(guī)模繁育將降低市場(chǎng)價(jià)格，非法偷獵、倒賣行為也會(huì)減少。

5.加強(qiáng)與有關(guān)部門的配合，設(shè)立水生野生動(dòng)物保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)基金漁政部門要與公安、交通等部門加強(qiáng)協(xié)作、形成合力，嚴(yán)厲打擊非法捕撈、運(yùn)輸、出售、收購(gòu)、走私水生野生保護(hù)動(dòng)物以及破壞水生野生動(dòng)物棲息地的違法行為。制定“水生野生動(dòng)物保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)提供舉報(bào)線索、保護(hù)、救護(hù)有功的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾保護(hù)水生野生動(dòng)物的積極性和主動(dòng)性。