本文作者：于建軍 單位：永吉縣國土資源局

一些現(xiàn)代農業(yè)，高效農業(yè)、綠色農業(yè)、產業(yè)化農業(yè)應運而生，打破了長期以來傳統(tǒng)的農作物生產方式和種植方向。由單一的發(fā)展糧食作物調整為農、林、牧、副、漁全面發(fā)展，帶來了我國農村和農業(yè)經(jīng)濟一次歷史性變革。永吉縣農業(yè)結構調整起步于1979年。近年來發(fā)展很快，效果明顯。到2008年全縣糧食和經(jīng)濟作物的比例已經(jīng)調整到85：15，有力促進了農業(yè)增效、農民增收、縣財政增長。我縣農業(yè)結構調整的特點和發(fā)展趨勢，從筆者調查的資料（1979－2008）主要有以下四個發(fā)展階段。第一階段，1979－1982年，沖破“以糧為綱”的束縛，著重調整了糧食作物和經(jīng)濟作物的種植比例，并注重發(fā)展林、牧、漁等。第二階段，1983－1984年，在普遍實行家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，從發(fā)展農村商品經(jīng)濟需要出發(fā)，著重發(fā)展農村第二、第三產業(yè)。第三階段，1985－1999年，在穩(wěn)定糧食生產的同時，積極發(fā)展特產業(yè)，加快產業(yè)調整。到1999年，農村社會總產值（現(xiàn)價）達到224372萬元。其中，農業(yè)總產值130409萬元（種植業(yè)、其它農業(yè)），林業(yè)總產值2152萬元，牧業(yè)總產值88058萬元，漁業(yè)產值3753萬元。第四階段，2000－2008年，大力發(fā)展綠特農產品，推動農業(yè)結構優(yōu)化升級，全面提高農村經(jīng)濟整體水平。依據(jù)區(qū)域獨特資源和區(qū)位優(yōu)勢，按照農業(yè)產業(yè)化的要求，積極培育龍頭企業(yè)，壯大特色產業(yè)基地，逐步形成一鄉(xiāng)一品、多鄉(xiāng)一業(yè)的特色產業(yè)發(fā)展新格局。萬昌的綠色稻米、金家鄉(xiāng)的玉米制種、北大湖的果品、西陽的柞蠶、岔路河的瘦肉型豬、黃榆的優(yōu)質肉牛、永吉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的蔬菜等均已成為全縣農業(yè)經(jīng)濟的主導產業(yè)。到2008年，全縣農、林、牧、漁業(yè)總產值218，600萬元。其中，農業(yè)總產值137，905萬元，牧業(yè)總產值71，460萬元，林業(yè)總產值2065萬元，漁業(yè)總產值3370萬元。永吉縣農業(yè)結構調整通過四個階段的發(fā)展，給農村和農業(yè)經(jīng)濟帶來了前所未有的大好形勢。通過農業(yè)結構調整，有利促進了永吉縣農業(yè)和農村經(jīng)濟快速發(fā)展，是今后農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。

農業(yè)結構調整是當前今后一個時期我國農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，也是我國農業(yè)發(fā)展的客觀必然。然而結構調整的用地問題給我們現(xiàn)行的耕地保護制度和機制帶來了挑戰(zhàn)和壓力，引發(fā)了諸多的新情況，新問題不容忽視。一是結構調整用地缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，一些地區(qū)在農業(yè)結構調整中，缺少科學布局和總體規(guī)劃，往往由企業(yè)或經(jīng)營者自行決定，任意在耕地上搞開發(fā)。二是農用地開發(fā)利用機制不健全。三是重調整、輕保護，缺乏對耕地的保護意識。四是，復耕措施不到位。五是，農地管理機制不順。本次農業(yè)結構的調整是由農業(yè)部門牽頭，耕地保護上由國土資源部門負責，農業(yè)結構調整中勢必碰到耕地保護問題，兩個部門缺乏溝通和統(tǒng)一思想，制定的目標和任務缺少兩個部門的共識。

綜上所述，耕地保護與農業(yè)結構調整一個是人類生存發(fā)展的物質基礎，永恒不變。一個是現(xiàn)階段我國農村增產增收的必由之路，不可阻擋。兩者都緊密聯(lián)系著我國人民生存、城鄉(xiāng)穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展大計。因此正確處理兩者關系，應從保護和發(fā)展的辯證統(tǒng)一出發(fā)，本著在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，在確保糧食安全生產能力前提下把耕地管好、管強、用好、用活。實現(xiàn)資源利用最大效益化的原則，樹立新的耕地保護觀，科學的農業(yè)發(fā)展觀，做到耕地保護與結構調整的協(xié)調統(tǒng)一，相輔相成，互補互助，共同發(fā)展。

農業(yè)結構調整的重要環(huán)節(jié)是合理用地。結構調整時應依據(jù)各類農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展目標做好總體規(guī)劃。根據(jù)土地資源及其他綜合條件指標，搞好各類經(jīng)濟生產的合理布局。對優(yōu)質農田要優(yōu)先劃入糧食生產保護區(qū)，實行特殊保護。因地制宜地安排農、林、牧、副、漁各種用地，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，保證資源配置的最大效益化。保糧食安全的核心不在于保產量，而在于保生產能力。在當前糧食供應相對充裕情況下，可將一些不破壞耕作層的農經(jīng)作物如林、果、草等安排在基本農田或糧食生產保護區(qū)，一旦糧食供應緊缺時，可迅速恢復糧食生產能力。保護糧食安全生產能力，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關鍵是嚴格控制非農用地，合理利用土地資源。結構調整中，除國家依法征收外，現(xiàn)有耕地不準隨意轉為非農用地。對于生態(tài)脆弱地區(qū)或用于生態(tài)建設的退耕地，要作為農用地加強管理，不得隨意改為非農建設。

從農業(yè)視角出發(fā)，對不破壞耕層的種植業(yè)內部調整可不加限制；對部分破壞耕作層的，如挖塘養(yǎng)魚，建臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場等視同農業(yè)用地，應到縣級土地行政主管部門辦理備案手續(xù)，簽訂復耕保證書，按標準交納耕地復耕保證金。

建立完善與我縣工業(yè)化，城鎮(zhèn)化以及農業(yè)現(xiàn)代化相適應的耕地保護新機制。面對經(jīng)濟快速發(fā)展和農業(yè)歷史性變革的新時期、新形勢，應在現(xiàn)有耕地保護制度基礎上同，積極研究建立完善與我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農業(yè)現(xiàn)代化相適應的新的耕地保護機制。堅持在保護中發(fā)展，經(jīng)發(fā)展促進保護的新的耕地保護觀，使經(jīng)濟發(fā)展為耕地保護創(chuàng)造良好的環(huán)境。在滿足各類建設用地需要，促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，保證實現(xiàn)耕地保護目標。要在強化土地用途管制、制約新增建設。用地無序擴張的同時，逐步建立起與我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農業(yè)現(xiàn)代化水平相適應的對耕地保護的反饋機制，逐步加大對農業(yè)的支持和反哺力度，引導和利用建設用地收益補償耕地，發(fā)展農業(yè)生產，促進農業(yè)增收增效。

在各級政府的領導下，農業(yè)部門、水利部門和土地部門應密切配合，設立專項基金，大力進行農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境。探索設立國家級基本農田保護區(qū)，制定在保護區(qū)內進行農業(yè)生產經(jīng)營的鼓勵和扶持政策，提高農民種糧積極性保證糧食安全生產能力。加強農村地籍調查和管理，顯現(xiàn)土地資產化認真開展農村地籍調查和加強農村地籍管理，是有利于顯現(xiàn)集體土地資產化的有利條件。首先有利于土地產權的明晰，而明晰產權是土地流轉的必要前提；其次，有利于加強對集體土地和農民承包地的資產化管理，有利于土地承租承包過程中土地資產的顯化，保證土地資產投資的公平、公正。發(fā)揮土地資源在結構調整中的重要增收作用。第三，有利于在農地流轉過程中實行跟蹤管理，確保土地物用途性質等資料的清晰，保證耕地多次轉移后不改變性質。目前，要充分利用第二次土地調查和土地登記發(fā)證工作的大好時機，進一步做好農村地籍管理工作。