農業包括農（種植業）、林、牧、漁業，兼具生產功能和生態功能。在全面推進中國農業現代化的歷史進程中，農民自身、政府官員、甚至包括專家學者往往更多地關注農民增收、農業增效、農村建設等問題，而忽視農業生態環境保護問題。為了保證糧食安全，常以傳統農業生產方式為手段，以消耗大量資源環境為代價，通過大面積毀林開荒以擴大種植面積，導致農業資源銳減、生態破壞嚴重，嚴重影響了中國農業現代化進程。生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，由生態環境受益者向生態環境保護者提供補償的社會經濟活動［１－２］。農業生態補償作為生態補償的一種具體形式，則是運用市場、財政、稅費等經濟手段激勵農民維持、保育農業生態系統服務功能，調節農業生態保護者、受益者和破壞者之間的利益關系，以內化農業生產活動產生的外部成本，保障農業可持續發展的制度安排。黨中央、國務院多次下發文件強調，“要健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵機制”。實踐中，中國已開展了退耕還林、保護性耕作等農業生態補償試點工作，增強了農民的生態環保意識，促進了農業生態環境的改善。但總體而言，由于經濟發展水平較低、對農業生態功能認識的局限性、科學測度生態價值方法的有限性，使中國的農業生態補償機制仍處于起步階段，與西方發達國家相比，理論研究和實踐探索都還不足。因此，借鑒國外農業生態補償經驗，探索中國理性、均衡的農業生態補償機制，具有重要的理論和現實意義。

１國外農業生態補償機制的典型案例

１．１美國

１．１．１實施綠色補貼２０世紀初，美國開始注重農村生態環境保護問題。在農業政策中實施“綠色補貼”，將農民收入與改善環境質量目標掛鉤。在《農業保護計劃》中對休耕或種植具有水土保持作用農作物的農民實施補償。隨后頒布的農業法案又將濕地保護、水質保護和棲息地保護等內容包括進來。１９８５年，美國國會意識到長期的農業生產者補貼由于與環境保護脫節明顯而激勵了生產者的污染行為，而后通過的《食品安全法案》和“農夫條款”將農業補貼與環境保護聯系起來，要求在易遭受侵蝕的土地上耕種的農民執行“水土保持計劃”和“保護承諾計劃”，并自覺定期檢查自己農場所屬區域的野生資源、森林、植被情況，對土壤、水質、空氣進行檢驗測試，并向有關部門提交報告，否則會失去政府的財政補貼［４］。２００９年，美國農業部對使用緩控釋肥的用戶給予補貼，補貼標準為每公頃３０～５０美元，加快了緩控釋肥的推廣應用，減少了農業面源污染，保護了水體環境。

１．１．２專項項目帶動２００２年后，美國先后設置了一系列項目工程，以項目為依托開展農業生態保護工作。主要有：土地退耕、休耕項目，防止水質污染補償項目，濕地保護項目，草地保育項目，水土保持項目，環境質量激勵項目，野生生物棲息地保護項目等，并通過現金補貼和技術援助等方式，使農民自愿參與到農業生態保護項目中來。而后，聯邦政府和多數州政府又對生產、使用農藥、化肥造成環境污染者，征收環境污染稅，用于資助農業環保項目。僅在２００２—２００７年，聯邦政府對農業生態環境保護補貼金額達到２２０億美元，每年用于農業生態保護的農田項目達到１２００萬英畝（１英畝≈０．４０５ｈｍ２）以上。２００３年，聯邦政府設立５００億美元的清潔水基金，對２０個重點流域進行治理。

１．１．３重視農業科技和生態教育聯邦政府以農學院為科研培訓中心，投入大量資金加強農業生態文明理念教育、推廣農業科研實用技術，以適應以機械化耕作和規模經營為主要特點的農業生產，增加了糧食產量，提高了農民的整體素質。政府通過對農業技術補貼，促進了農機、耕作、灌溉、養殖等實用技術的不斷創新，降低了農民的生產成本，體現了社會財富的間接轉移。聯邦政府每年單列２５億美元用于農民環境保護教育和農業生態研究，讓人們認識到生態環境和生物多樣性對可持續農業的重要性。

１．２歐盟

１．２．１設立農業補償基金２０世紀９０年代，歐盟出臺一系列農業政策措施，并設立農業補償基金，以緩解農業面源污染，增強農業生態效益。１９９４—１９９９年，歐盟從農業結構基金中劃撥９１億歐元用于欠發達地區的環境保護措施補貼。農業補償的范圍主要包括：①生態敏感區。農民在環境受限、生態敏感區域從事農業生產，由于保護生態環境而造成收入的減少，可以獲得補償。根據生態環境的敏感程度，每公頃可得到２５～２００歐元的補償金額。②農業環境保護。１９９３—１９９７年，歐盟共撥出約５０億歐元，對從事農業生產活動，保持農村自然風光和生物遺傳多樣性進行貼補；對減少化學肥料、農藥制劑的使用或休耕農田，把農田變為草地、林地，以利于野生動植物生長和水源保護行為進行補貼。③對山區和欠發達地區進行生態補貼。各成員國根據資源稟賦實際，制定適合本國的環境要求，如單位土地最大化肥使用量、單位草地最大載畜量、坡地耕作條件等，如果農民違反要求，將削減乃至取消補貼。

１．２．２收取生態環境保護稅歐盟國家為保護農業生態環境而設計的稅種名目繁多，主要稅種有垃圾稅、水污染稅、土壤保護稅、地下水稅、超額糞便稅，還有依據氮、磷含量多少來征收的化肥稅等。稅收抑制了人們對農業環境的破壞，體現了“誰破壞、誰付費”的公平原則，增加了農業生態補償的資金來源。

１．２．３健全生態標識制度由于農業產地生態環境對產品的品質有重要影響，歐盟一些國家建立產品標志、特定區域標志等標識制度，主要有自然保護區、生態功能區及其他特定保護區標志。德國是最早開展環境標志制度的國家，農場農業生產活動全部按照有機農業的標準，并貼有有機產品標識。生態標識產品市場價格較高，在一定程度上體現了對農民進行生態保護活動的補償。

１．３日本

１．３．１政策、法律支持日本農業發展先后經歷糧食單產提高—產品質量保證—農業環境改良—可持續發展農業等幾個階段。政府不斷完善農業政策、法規，為農業發展保駕護航。２０世紀９０年代初，日本已有１／３左右的農協生產有機農產品。日本政府在１９９２年頒布的《新的食品、農村、農業政策的方向》中提出發展環境保護型農業的目標，制定了比較全面的生態補貼政策，對“有機農業”、“自然循環功能農業”、“化肥、農藥減量栽培”、“家畜排泄物再生利用”、“綠肥、堆肥土壤改造”、“廢棄物再生利用”等環境友好型農業生產方式通過政策、貸款、稅收予以扶持。為保護農業生態環境頒布了一系列法律法規，如１９９９年的《食物、農業、農村基本法》，以后的《食品廢棄物循環利用法》、《可持續農業法》等，強調農業在維持和平衡整個社會生態系統中的重要作用。另外，對山區從事環境保護型農業生產的農民給予更多補貼，以平衡平原地區和山區地區農民的經濟效益。

１．３．２農業技術研發與推廣日本地形復雜，多山地、丘陵，平原面積少，優質耕地少，地塊多，土地“細碎化”嚴重。在土地資源嚴重短缺約束下，要增加糧食產量、改善生態環境，必須提高農業科技含量、夯實農業基礎設施、增加農民收入。日本政府用現代工業理念和現代科技成果支持農業，發展信息技術和生物技術，在生物農藥、基因育種、生態農業、數字農業、氣象災害防控、農業資源保護和利用等方面取得突破，推動農業技術全面升級。政府把具有一定規模、生態效益好、科技含量高的小型農場，給予一定補貼，作為生態觀光旅游基地、農業技術培訓基地、綠色食品示范基地，發揮帶動作用，促進技術擴散。

１．３．３創新發展模式為了改善生態環境，日本在農業發展模式上進行創新。主要模式有：

（１）再生資源利用模式。農業廢棄物的隨意排放、丟棄、焚燒，造成資源大量浪費的同時，也增加了環境污染。農業再生資源利用可減輕環境負荷及農民負擔，增加農民收入。如將生產、生活污水加工處理后用于農業灌溉；農業秸稈還田、秸稈及薪柴發電；糞便發酵作為農家肥使用。

（２）有機農業發展模式。農業生產的過度工業化導致食品安全問題日益嚴重，消費者開始轉向有機農產品和有機食品消費。有機農業不采用化學化生產的化肥、農藥、生長劑、添加劑，不采用基因工程育種等技術，而是遵循自然生態學原理，通過自然方法種植糧食和蔬菜，維持農業生態系統平衡。主要方法有：用合理的耕作方式防止水土流失，保持土壤生態微循環；秸稈還田、農家肥施用防止土壤板結，維持養分循環；采用物理生物措施防治病蟲草害等。為鼓勵風險厭惡的農戶從化學農業轉向有機農業，政府為農場主提供相應培訓和支付有機認證成本，同時開拓有機農產品產銷聯合、定點銷售渠道，實現對有機產品生產、加工、包裝、運輸、銷售各個環節全程質量監控。

（３）其他模式。如“稻作—畜產—水產”三位一體生態循環可持續發展模式，“畜禽—稻作—沼氣型”能源生態循環發展模式等。

１．４韓國

１．４．１直接支付制度２０世紀６０年代中期以前，由于經濟落后，韓國對農業沒有任何補貼。由于糧食持續短缺，為追求糧食自給，農業化肥、農藥、農用塑料、畜產糞尿使用量一直居高不下，導致水源、土壤污染嚴重，農產品農藥殘留過量等問題。２０世紀６０年代末期，工業化使韓國經濟持續增長，韓國開始對大米等主要農作物實行市場價格支持政策，但卻進一步刺激化肥、農藥的使用量。面對日益惡化的農業生態環境，經濟條件好轉的消費者的訴求重心由食品保證轉向食品安全和自身居住環境。韓國于２０世紀７０年代開始實施農業生態環境改良發展計劃。１９９９年始，實施環境友好型農業直接支付制度，對農業的支持政策由“市場價格支持”為主，轉向“直接支付”為主，并取消對常規化肥、農藥的補貼［７］。政府對農民由于采取環境友好型農業發展模式而造成的經濟損失以直接支付的形式進行補償，補償范圍涉及種植業、林業和牧業。２００３年，無農藥農產品生產地補貼為每公頃５６３美元，低農藥農產品生產地為每公頃４３７美元，有機農產品生產地為每公頃６６３美元。２００６年，韓國對種植業及牧業的直接補貼金額為１７２億韓元（１００韓元約合０．５６元人民幣，２０１５）。

１．４．２產品認證制度產品認證制度類似于歐盟的生態標簽制度。韓國在２００１年以《環境友好農業培育法》為依據，實行環境友好型農產品認證標識制度。標識管理部門委托具有資質的認證機構對生產農產品的經營模式、栽培場地、產品質量進行定期的標準審核，將農產品劃分為４個類別，即無農藥農產品、低農藥農產品、有機農產品和過渡期有機農產品。只有通過嚴格審核的產品認證農戶才能獲得政府財政支付補償，并得到相應等級商品標簽的使用權，認證有效期限為１年。在認證有效期間，如果農戶產品未能通過認證標準的隨機檢驗，則視情況半額或全額上繳補助金。對于假冒違規行為則處以最高３年監禁或２．５萬美元的罰款。

１．４．３制度保障體系基于農業發展與環境挑戰形勢，謀求可持續發展農業為目的，韓國于１９９７年推出《環境農業培育法》，后改為《親環境農業培育法》。該法概括了親環境農業的內涵，明確政府、民間團體、農民在農業環境保護方面的責任，并為農產品認證制度提供劃分標準和法律支撐［８］。２００６年，韓國農業部以農業與環境協調、可持續發展為理念，推出環境友好型農業培養五年計劃，就農業發展基礎、農地土壤改良、基因育種工程、畜產糞尿處理、化肥農藥使用、產品流通體制、改善山林環境、農業國際合作做出統籌安排。地方政府也隨即根據地域實際紛紛推出自己的五年計劃，并投入大量資金，以實現環境預期目標。

２國外農業生態補償機制的經驗借鑒

２．１國外農業生態補償機制的經驗總結

２．１．１共同點

（１）財政投入力度逐步加大。發達國家和地區很早就確立了公共財政體系，有相對公開和透明的預算決策制度，生態補償內容涵蓋土壤、水、大氣、森林、草地等。

（２）積極的環境保護政策。美國把農業補貼轉變成農業污染治理補貼。歐盟從２０世紀９０年代開始關注農業發展所伴隨的社會、環境問題，并注重食品安全問題。日本主要對發展環境不利地區（如惡劣的耕地和草地），實施直接收入補貼，重點轉向強化農業的多功能，尤其是環境功能。韓國實行環境友好型農產品認證制度和直接支付制度。

（３）綠色稅收制度。美國、歐盟、日本、韓國對農業生態環境污染，如大氣污染、規模養殖糞便、農藥化肥使用等課以重稅，在扭轉農民行為方面產生了較好作用。

（４）完善的法律體系。國外雖沒有單獨的農業生態補償法，但農業生態補償散見于不同的法案中，構成了完善的農業生態補償法律體系，保證農業生態補償措施得以有效實施。

（５）項目的依托性。國外農業生態補償以項目為抓手，對農民自愿參與農業環境建設行為進行補貼，如美國農業部有２０多個項目，對農民自愿參與農業環境恢復和改善進行補貼，還有歐盟的有機農業項目、日本的農業生態治理項目、韓國環境友好型農業培養計劃等。

２．１．２不同點由于美國、歐盟，尤其是美國農業土地相對豐富，政府鼓勵農民退耕和休耕，對農場主自愿退耕、有償轉耕、土地休耕行為進行生態補償；而同處亞洲的日本、韓國國土面積較小，耕地面積更為稀缺，因此在追求農業生態改善的路徑中，更加強調減少化學生產資料投入，對“有機農業”、“農藥減量栽培”、“廢棄物再生利用”等環境友好型農業生產方式給予扶持。

２．２國外農業生態補償機制對中國農業發展的啟示

２．２．１加強立法，措施跟進美國、歐盟，及近鄰日本、韓國都采取立法形式對農業生態補償提供制度保障，形成有法可依的農業生態補償法律體系。中國近年來頒布了有關環境保護與生態補貼方面的行政法規３０余部，如《退耕還林條例》、《水污染防治法》、《環境保護法》、《農業法》等，但還沒有具體的、明確的農業生態補償法律?，F有生態補償法律也存在系統性不強、實際操作僵硬、缺乏監督機制等問題，且以“懲罰性”生態環境保護為主，缺乏自覺保護環境的激勵機制。因此，國家層面應盡快出臺專門的農業生態補償法律法規，突出農業生態公共價值，明確農業生態補償法的執行主體、補償主體、受償主體、監督主體，優化補償標準、完善補償方式、擴充補償資金來源等。地方政府應根據自身生態環境資源稟賦，制定切實可行的配套措施，并與農戶簽訂生態補償合同，使生態補償工作依法、規范、有序進行。對在生產經營中達不到生態環境保護要求的農戶，取消補償或減少補償標準；對弄虛作假者，依法追究責任。

２．２．２政府主導，市場補充農業生態作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，且受益范圍廣，利益主體難以界定等特點。近年來，為追求糧食高產，化肥、農藥、地膜的過多使用，導致中國農業面源污染嚴重；森林砍伐、過度放牧造成土地的沙漠化、石漠化、荒漠化、鹽漬化；水土流失的富營養化，也成為中國近海海灣赤潮時有發生的主要原因。中國生態環境治理投資大、周期長、見效慢，僅靠市場機制難以達到資源最優配置。這需要政府干預，依靠經濟手段、行政手段、法律手段保障農業生態建設的可持續性；需要國家相關政策扶持，政府資金、農業技術支持等來引導農業生產者采取環境友好型農業生產方式。國家財力有限，在構建農業生態補償機制的進程中，應遵循政府主導、市場補充的原則，由生態環境受益者或破壞者付費補償。通過完善資源稅、采掘稅、排污稅、碳稅、垃圾填埋稅等稅種，并使征收的單位環境稅率等于邊際社會損失，實現破壞生態環境的外部成本內部化。探索建立排污權、排碳權的公平交易平臺和機制。健全農產品生態標簽制度，讓生態產品優者高價。

２．２．３糧食安全與生態保護并重中國人口眾多，糧食安全始終是農業問題的重中之重。農業生態保護與糧食安全目標有時會發生沖突。２００４年，中國正式對種糧農戶實行直接補貼，后來又對農業生產資料如化肥、農藥、地膜、良種、農業機械進行補貼；２００６年，全國全面取消農業稅，極大地調動了農民的種食積極性，成為中國２００４—２０１４年糧食實現“十一連增”的主要原因。由于中國人均耕地面積僅為世界平均水平的４０％，更應清醒地意識到這種增產是建立在退耕還林面積縮減，化學生產資源過度使用的基礎之上的。農業生態補償的主要目標是保護生態環境，即通過對植樹造林、退耕還林、休耕輪作、減少化肥、農藥等石油化學產品的使用，發展循環型農業，推行清潔生產和標準化生產，達到防風固沙、改良土壤、涵養水源、調節氣候、防災治洪、保護植被和動物多樣性的目的。因此，中國農業生態補償政策的制定、實施及機制構建，必然統籌生態保護與糧食安全兩個目標，轉變對農業生產資料進行補貼的模式，建立有機農業、生態農業、可持續發展農業的良性補償機制?，F階段，城鎮化與工業化的快速推進，及退耕還林、還草保護環境的內在要求，使中國耕地面積減少難以避免?！懊褚允碁樘臁保^小的人均耕面積，使國家不太可能實行歐盟、美國的退耕、休耕政策，以增強環境效益。這就要求加強農業科技研發和推廣，在鄉村社區、地方政府、農業科研院所、涉農大學校區之間建立區域網絡，培育涉農科技人才及新型農民；積極調整農業產業結構，推進農業產業化戰略，推廣測土配方技術、秸稈還田技術，探索生態農業發展模式，減少石油化學生產資料，提高單位土地面積產出率。同時，鼓勵中國涉農企業走出國門，利用國際資源從事農業生產。通過宣傳教育，探索綠色ＧＤＰ考核體系，各項環境保護專項資金項目帶動，如退耕還林補償、生態公益林補償、農業清潔生產技術運用補貼、流域治理與水土保持基金、農村新能源建設補貼等，增強生態文明理念，并達到農民增收的目的。

２．２．４新農村建設與生態移民同步發展的含義是經濟社會的全面進步，政府資金的目的，并不在于追求最大限度的回報，更重要的是提供公共物品，創造社會公平。在中國社會轉型的關鍵時期，構建和諧社會的重點和難點在農村。農村、農業、農民為中國城鎮工業發展和生態環境保護做出了巨大貢獻，創造出大量“溢出生態效益”，失去了很多發展機會，國家理應投入更多財政資金，改善農民生活環境。政府應以新農村建設為契機，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，加強通村公路、農田水利、農戶住房、農村改廁、污水處理等基礎公共設施建設；增加農村教育、衛生、文化等社會事業經費，建立城鄉統一的社會保障體系，破解城鄉二元經濟結構，減弱土地在事實上所承擔的社會保障功能。對于一些生態極度脆弱的山區、荒漠、草地等連片貧困地區，退耕還林還草政策使人地矛盾更加尖銳；而惡化的環境、交通的不便，也使后續產業難以發展。由于沒有“造血”功能，國家一邊“輸血”，當地一邊“失血”，農牧民依靠生態補償生活，生計難有大的改觀，“給錢就退，沒錢再墾”的矛盾非常突出，陷入“一方水土養不了一方人”的困境。對于自然條件惡劣地區，徒勞的項目、無效的投資只會增加國家財政困難。解決當地環境問題、貧困問題，應加強教育培訓、提高人口素質，順應國家主體功能區劃及城鎮化發展戰略，進行生態移民，變地區脫貧致富為人口異地安置致富，實現人口、資源與環境的空間均衡發展也許是最好選擇。

作者：段祿峰 單位：西安郵電大學產業經濟研究所