大同市能源清潔高效利用綜合補償機制的構(gòu)建探索

　　摘要：伴隨科技革命新一輪變革、國家優(yōu)化能源供給與改善能源消費戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進、有效保護生態(tài)環(huán)境和應對全球氣候變化力度持續(xù)加大，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和能源清潔高效利用迫在眉睫，對資源型區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提出更高要求。推動能源革命是大同市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展和把握全球清潔能源革命戰(zhàn)略機遇的關(guān)鍵。對大同市能源清潔高效利用和綜合補償體系進行完整構(gòu)建，以期促進煤炭資源清潔高效利用，推動氫能產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、合理布局和高效利用生物質(zhì)能、風能、光伏、地熱能等新興清潔能源，建立多路徑的補償機制，以創(chuàng)新驅(qū)動技術(shù)革新和地方轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　本文源自商業(yè)經(jīng)濟,2020(09):19-20+26.《商業(yè)經(jīng)濟》是黑龍江省商務廳主管，黑龍江省商業(yè)經(jīng)濟學會和黑龍江省商業(yè)經(jīng)濟研究所主辦，《商業(yè)經(jīng)濟》編輯部編輯出版的經(jīng)濟類綜合期刊。本刊注重期刊的標準化、國際化和現(xiàn)代化建設(shè)。為豐富本刊刊發(fā)內(nèi)容，進一步提高期刊質(zhì)量及可讀性，擴大本刊影響力，現(xiàn)正在面向社會各界誠征優(yōu)秀稿件。

　　一、引言

　　當前，構(gòu)建清潔低碳、高效安全的能源體系已上升為國家戰(zhàn)略。2018年政府工作報告提出將煤炭消費占比下降8.1個百分點，清潔能源消費占比上升6.3個百分點。“十三五”規(guī)劃也明確以清潔能源補貼方式為戰(zhàn)略政策工具，達成生態(tài)、資源環(huán)境目標和清潔能源產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展。清潔能源已逐步成為未來我國能源發(fā)展戰(zhàn)略方向，支持清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升清潔能源利用率和消費水平、把握能源革命的戰(zhàn)略機遇期，2020年順利實現(xiàn)清潔能源(可再生能源)在能源結(jié)構(gòu)比重達到15%，制定清潔能源補貼政策尤為緊迫。

　　能源革命是山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大戰(zhàn)略，目前已呈現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、主動轉(zhuǎn)型、全面轉(zhuǎn)型和深度轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，能源供給質(zhì)量持續(xù)提升，能源革命實踐成果顯著。同時，大同市急需在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級取得重大突破，協(xié)調(diào)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，要發(fā)掘可持續(xù)的綠色經(jīng)濟增長點并形成高科技含量產(chǎn)業(yè)鏈。其中，清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為大同市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵，自2019年“氫都”大同新能源產(chǎn)業(yè)城、大同能源革命示范小區(qū)投資建設(shè)以來，重大項目落地投產(chǎn)，能源革命成為今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略路徑。

　　二、能源清潔高效利用與補償現(xiàn)狀分析

　　(一)國內(nèi)外相關(guān)研究

　　清潔能源戰(zhàn)略屬于我國中長期能源布局，作為高能耗國家，改善環(huán)境系統(tǒng)、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開能源清潔補貼改革。研究表明，現(xiàn)階段鼓勵清潔能源發(fā)展可以通過直接征收碳稅或取消對化石能源的補貼、實施技術(shù)支持或者價格激勵的直接激勵政策。目前能源清潔補貼改革研究成果多集中在替代彈性、能源結(jié)構(gòu)以及相關(guān)機制等方面。

　　清潔能源補貼政策產(chǎn)生相應的經(jīng)濟效應。清潔能源在研發(fā)階段投資較大，積極的財稅政策不僅具有經(jīng)濟效益，同時促進技術(shù)研發(fā)(Graham等，2003)，生產(chǎn)階段實施能源補貼政策，有效促進節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和就業(yè)(Bechberger,2004)，市場化階段補貼政策能夠降低清潔能源產(chǎn)品價格(Anne,2003)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(Desider,2012)。單純依賴能源投入會阻礙經(jīng)濟發(fā)展(方國昌，2013)，清潔能源補貼對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生積極效應隨電價的補貼力度加大而更為顯著(嚴靜等，2014)，風電產(chǎn)業(yè)的標桿式電價政策會產(chǎn)生引導式節(jié)能減排效應(何凌云等，2017)。

　　能源消費與環(huán)境變化、經(jīng)濟增長具有關(guān)聯(lián)性(Bella等，2014)，能源清潔補貼政策能夠規(guī)避不當能源消費的市場失靈、嚴重污染問題(Wiser等，2007)。政策組合與配套相較于單一政策效果顯著(Jager等，2008)，“稅收+補貼”的政策組合使碳稅收入補貼可再生能源，財政負擔不增加也可以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)(Galinato等，2010)，歐盟的碳排放權(quán)交易機制通過政策組合提升整體運行效率(Gawel,2014)，清潔能源技術(shù)進步的同時增加碳稅政策，可以達到社會發(fā)展以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的雙目標(魏巍賢，2015)，“政府+市場”的能源補貼政策可充分發(fā)掘我國減排能力(張國興等，2014)。

　　(二)我國能源清潔利用發(fā)展現(xiàn)狀

　　一是傳統(tǒng)化石能源清潔高效利用不斷提升。目前，伴隨著潔凈煤技術(shù)的發(fā)展和重視，煤炭資源轉(zhuǎn)化利用從以往焦炭產(chǎn)品、煤電為主的傳統(tǒng)消費結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐郧鍧嵒茉礊橹鞯南冗M能源消費結(jié)構(gòu)。近年來，我國煤化工企業(yè)的技術(shù)能力及清潔能源生產(chǎn)躍居世界首位。同時，“氣代煤”效應也在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步展開。

　　二是支撐能源清潔發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系已初具規(guī)模，開發(fā)利用的社會效益十分顯著。目前，我國能源清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展進一步推動并有效規(guī)范，已在能源部門、環(huán)保部門、發(fā)展改革委等部門劃分專門職能機構(gòu)，以國家、地方規(guī)劃及法規(guī)條款的確立支持能源清潔發(fā)展。具體來看，通過稅收、產(chǎn)業(yè)政策、價格補貼等多項優(yōu)惠政策，對風能、太陽能、天然氣、生物質(zhì)能、地熱能、水能、光伏等多種能源清潔發(fā)展提供技術(shù)革新與支持。

　　(三)大同市能源清潔利用與補償現(xiàn)狀

　　山西省大同市重點聚焦對外開放和能源革命戰(zhàn)略，以“新高地、排頭兵、示范區(qū)”為目標，將能源革命作為新時代高質(zhì)量發(fā)展的突破口。通過推動實體項目、創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、搭建創(chuàng)新平臺，建設(shè)“新能源高端裝備制造基地、煤基科技成果轉(zhuǎn)化基地、清潔能源供應基地”。圍繞充足的太陽能和風能資源，夯實風電、光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，穩(wěn)步發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)及風電產(chǎn)業(yè)的集群化、規(guī)?；A(chǔ)，以風電、太陽能、儲能、氫能、生物質(zhì)能為突破，正在形成和打造具有一定影響力和規(guī)模的智慧能源、裝備制造、新能源研發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈，不斷完善多元化、綠色化的產(chǎn)業(yè)體系。

　　在能源補貼政策方面，對煤炭能源主要實施“煤改氣”工程及冬季清潔采暖“煤改電”工程，市縣各級財政對目標任務工程予以設(shè)備購置、安裝及運行費用補貼，補償方式有稅收優(yōu)惠、補助、減免等。光伏補貼依照國家2019年光伏發(fā)電項目價格政策。風電上網(wǎng)電價高出燃煤機組標桿上網(wǎng)電價的部分由政府予以補貼。將地熱供暖納入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在用水用電價格、建設(shè)用地、市政工程等方面給予地熱能開發(fā)利用政策支持。生物質(zhì)能財稅扶持政策包括彈性虧損補貼、原料基地補助，開發(fā)生物化工原料基地及生物能源與林業(yè)生態(tài)項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地開發(fā)整理相結(jié)合，則享受有關(guān)優(yōu)惠政策;對具有重大意義的生物化工及生物能源生產(chǎn)技術(shù)的標準化、產(chǎn)業(yè)化示范企業(yè)進行合理補貼。

　　(四)大同市能源清潔利用與補償存在的問題

　　煤炭行業(yè)長期呈現(xiàn)高排放、低利用、高開采特征，導致煤炭能源清潔利用率較低，山西省煤炭能源回采率平均為50%，低于國際水平10%-20%，也呈現(xiàn)低能源轉(zhuǎn)換效率和低回收利用率。同時，現(xiàn)有煤炭清潔利用資金有限導致技術(shù)推廣難度較大，部分地區(qū)為完成環(huán)?？己耍廾捍胧┳呦?ldquo;去煤化”極端，使得相關(guān)政策失效和受阻。氫能源現(xiàn)階段受制氫技術(shù)限制，綜合成本較高，不具價格優(yōu)勢。氫能相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)的關(guān)鍵材料依賴國際市場，核心技術(shù)和關(guān)鍵材料存在瓶頸，氫燃料電池汽車經(jīng)濟價值尚未顯現(xiàn)，尚未建成引領(lǐng)氫能和燃料電池發(fā)展的政策體系。生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中受到技術(shù)及原材料制約，能源植物規(guī)模化擴張和糧食供給存在矛盾。此外，風能、光能、地熱能等清潔能源都存在技術(shù)創(chuàng)新、配套設(shè)施、財政補貼范圍及水平、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、成本水平、融資困境和政策支持等問題，亟待通過綜合補償機制的構(gòu)建予以緩解。

　　三、大同市能源清潔高效利用綜合補償機制構(gòu)建

　　通過對現(xiàn)有研究文獻和不同區(qū)域的政策實踐梳理，圍繞能源補貼政策產(chǎn)生相應的經(jīng)濟效應、能源供給與消費對環(huán)境變化和經(jīng)濟增長的關(guān)聯(lián)性、財政稅收等補貼政策組合對產(chǎn)出效益的引導性，對大同市能源清潔高效利用與綜合補償機制進行初步探索。

　　(一)補償原則與周期

　　山西省大同市能源高效利用應發(fā)揮比較優(yōu)勢，逐步布局未來能源體系。能源革命總體思路本質(zhì)上解決生態(tài)不堪重負和資源難以為繼問題，以資源清潔高效利用為發(fā)展方向，重點圍繞保清潔、增效和減量，最終結(jié)果為燃料轉(zhuǎn)換成原料。煤炭改革以“綠色、優(yōu)化、減排”為目標，化解產(chǎn)能過剩的同時，推動煤炭減量重組和減量置換。大同市清潔能源體系總體框架為“信息技術(shù)融合光能、風能、生物質(zhì)能、地熱能與煤炭清潔”，發(fā)展“儲能蓄能產(chǎn)業(yè)、氫能與燃料電池產(chǎn)業(yè)、光伏全產(chǎn)業(yè)鏈、新能源汽車裝備制造產(chǎn)業(yè)、煤炭清潔高效利用、風電全產(chǎn)業(yè)鏈”六大集群產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)可控、安全、高效的能源供給，轉(zhuǎn)變成以電為主的能源供給體系，以五年為一考核周期，建立新能源補貼逐步退坡機制，補償總周期可設(shè)定三個考核期。

　　(二)高效利用與綜合補償框架探索

　　1.煤炭清潔利用補償機制

　　厘清市場與政府的關(guān)系，政府積極引導，企業(yè)為實施主體，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新驅(qū)動。一是增強企業(yè)主體的內(nèi)生動力，發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用;二是政府不斷改善約束激勵政策，形成推動煤炭清潔高效利用的長效機制。以科技創(chuàng)新為支撐，搭建產(chǎn)學研融合的煤炭清潔高效利用推廣平臺，強化技術(shù)研發(fā)和新產(chǎn)品研制力度、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，引導企業(yè)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品的全面推進。

　　政府與企業(yè)協(xié)同，構(gòu)建煤炭清潔高效利用常態(tài)化及合力推進機制，加強組織協(xié)調(diào)，明確時間節(jié)點，強化目標責任。在補償方式上，可以對生物質(zhì)成型燃料、潔凈型煤和蘭炭采取使用獎補，節(jié)能環(huán)保爐具推廣、高效冷凝式天然氣鍋爐及高效煤粉鍋爐推廣、型煤加工和儲備配送體系納入補償范圍。用財稅政策支持推廣與研發(fā)煤炭清潔高效利用技術(shù)的企業(yè)，設(shè)置煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整升級轉(zhuǎn)型補貼，如煤矸石、煤層氣利用、智能機械化改造、煤改氣及煤改電。

　　2.氫能補償機制

　　圍繞加氫、儲氫和制氫相關(guān)領(lǐng)域，打造氫能源系統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)，進一步升級氫能存儲技術(shù)，應用并建設(shè)氫能燃料電池，研發(fā)移動式電站儲能與控制系統(tǒng)、基于新原理新結(jié)構(gòu)的燃料電池等產(chǎn)品。補貼范圍以新能源公交車、加氫站等配套基礎(chǔ)設(shè)施和氫能相關(guān)企業(yè)(包括生產(chǎn)型、服務型企業(yè))為主。為促進氫能高效發(fā)展，在技術(shù)、稅收、金融等方面，設(shè)置激勵機制，鼓勵微觀主體的參與積極性，在此基礎(chǔ)上還應該從鼓勵企業(yè)深化合作、支持企業(yè)以商引商、支持發(fā)展氫能現(xiàn)代服務業(yè)、鼓勵企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品、支持企業(yè)開展重大科技攻關(guān)等方面努力。

　　3.生物質(zhì)能補償機制

　　生物質(zhì)能利用以生物質(zhì)發(fā)電為突破口，生產(chǎn)兼?zhèn)涿裆铜h(huán)保效應的可再生低碳清潔電力，是城市和鄉(xiāng)村廢棄物處理方式中光伏和風力發(fā)電所不可替代的。加快可再生能源清潔開發(fā)利用，可以由市財政預算專項安排補助資金，發(fā)揮專項資金的導向作用，成立可再生能源專項發(fā)展基金，提高資金使用效益并規(guī)范資金管理，建立效益優(yōu)良、技術(shù)先進的一批清潔能源示范城鎮(zhèn)和示范縣。

　　專項補助資金重點支持從事可再生能源清潔利用和開發(fā)企業(yè)。在生物質(zhì)能發(fā)電的上網(wǎng)電價制定方面，主管部門應充分結(jié)合可再生能源發(fā)電的不同類型和各地具體情況，以經(jīng)濟合理和引導可再生能源高效清潔利用為政策導向。在補償范圍上，主要針對廢棄生物質(zhì)焚燒發(fā)電和農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電。在補償方式上，廢棄生物質(zhì)焚燒發(fā)電推進和優(yōu)化發(fā)電上網(wǎng)電價標準;生物質(zhì)發(fā)電方面，制定接網(wǎng)費補貼、電網(wǎng)公司全額接受生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電量以及農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)電價標準;在稅收優(yōu)惠方面，在增值稅和所得稅上予以減免。

　　4.風能補償機制

　　設(shè)置保障性收購上網(wǎng)電價，建立合理水平的風能資源開發(fā)稅費。以開征環(huán)境稅為契機，取消對新增裝機的發(fā)電補貼。補償范圍可以納入標桿電價補貼、國產(chǎn)風機鼓勵性補貼、優(yōu)惠信貸政策支持、對風力發(fā)電投資進行直接補貼、依據(jù)風能資源的開發(fā)情況確定風電的電價水平。在稅收政策方面，為風能資源適度調(diào)整稅種、優(yōu)化稅率等實施優(yōu)惠政策。在融資方面，創(chuàng)新金融服務，合理安排信貸資金規(guī)模，建立匹配清潔能源項目特點的金融產(chǎn)品與工具，開發(fā)和跟進非國家補貼執(zhí)行燃煤標桿上網(wǎng)電價的風電平價上網(wǎng)試點項目。

　　5.光伏補償機制

　　為達到管理建設(shè)太陽能光電建筑成為應用示范工程，可以不斷精簡并網(wǎng)程序，促進項目在用戶側(cè)并網(wǎng)，以電網(wǎng)企業(yè)率先支持示范項目。在補償方式上，應予以居民家庭屋頂及企業(yè)等光伏發(fā)電項目補貼、太陽能光電建筑應用補貼、對光伏項目允許實行加速折舊、實施凈計量政策、推進建設(shè)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)試點項目、設(shè)置太陽能與建筑一體化應用補貼等。在稅收政策方面，專門為光伏能源設(shè)定稅收優(yōu)惠政策。

　　6.地熱能補償機制

　　地熱能高效利用應納入土地利用總規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，以集中規(guī)劃地熱能供暖為主導。通過“分散式與集中式相結(jié)合”的模式實施水熱型地熱供暖方案，以“取熱不取水”為導向統(tǒng)一開發(fā)與集中規(guī)劃，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中納入水熱型地熱能供暖設(shè)施，將清潔能源有效替代傳統(tǒng)供暖區(qū)域能源供給。在補償方式上，可以采取地熱發(fā)電上網(wǎng)電價政策、地熱能設(shè)備稅收減免政策、地熱能取暖補貼政策和地熱能供暖投資獎勵政策予以補償。

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