城市社區社會組織參與社區治理研究

　　2013年，南京市鼓樓區依法登記的社會組織272家(社團48家，民辦非企業單位224家);截止2016年底，注冊登記的民辦非企業單位有1503個，社會團體有244個，合計1747個，每萬人擁有社會組織數量13.4個。目前鼓樓區約有社區社會組織1400余家，占社會組織總數80%。這批社區社會組織絕大多數都是社區服務類社會組織。

　　《中國城市經濟》是中國社會科學院主管、中國城市經濟學會主辦的國內外公開發行的經濟、綜合類國家級大型期刊，刊登范圍涉及經濟金融、工程建筑、經營管理、理論創新、財會審計、教育教學、科學技術、行業創新等各類學術稿件。

　　一、南京市鼓樓區社區社會組織發展狀況

　　在培訓社會組織發展方面，鼓樓區采取了一些措施。首先，健全體制機制。通過出臺《培育發展和管理社區民間組織的意見》等文件，將社會組織分為社區服務、社會事務、文化體育、慈善救助和社區維權等五種類型，并加強分類管理。

　　其次，增加財政投入。鼓樓區支持社區社會組織發展資金起步于2011年，當年投入50萬元開展社區服務公益創投，資助20個由社會組織運行的社區服務項目，其中13個是在社區備案的草根性社區社會組織，7個是注冊登記的社區組織。2012年至2015年，公益創投資金大幅增加，使得社區社會組織迅猛發展。

　　再次，轉變管理模式。一是培育支持型社會組織。鼓樓區2013年成立800平方米面積的區社會組織發展中心，中心鼓樓區社會組織發展促進會運作，目前有2名專職工作人員， 9個組織或項目在中心落戶。2013年底，鼓樓區在所有街道都成立了街道一級的社會組織發展促進會，2014年，又在寧海路街道、小市街道等4個街道建成了街道層面的社會組織發展中心，總面積將近5000平方米，形成了登記管理機關、業務主管單位和區街兩級促進會三級聯動的監督管理體系，全力配合區民政部門和其他業務主管單位組織開展機構評估、服務對接等服務。二是實施社區社會組織專項培育計劃。在社區公共服務外包上，結合社區治理服務體制改革，將幕府山街道白云、盛世花園、云谷山莊三個社區的服務站合并后成立了云谷山莊社會事務受理中心，由社區專職社工劉旬成立幕燕社會工作服務中心承接中心工作，購買費用為72萬元，是南京市社會組織承接社區服務站最大一筆訂單。三是嘗試借鑒經濟招商洽談會方式，通過市場化手段和引進競爭機制，建立政府、社會組織、經濟組織三方跨界合作的良好協作關系。鼓樓區舉辦“與善同行”公益項目推介活動。27家社區社會組織獲得企業支持資金117萬元，提高了企業對社會組織公益行為的認知度。

　　二、社區社會組織發展存在問題及原因分析

　　(一)社區社會組織發展氛圍尚未形成

　　首先，社區缺乏社會公益意識與志愿精神。部分街道將社區社會組織培育與發展看做一項任務指標，為培育社區社會組織而培育社區社會組織，對于社區社會組織協同社區治理引導不力，導致一些社區社會組織由于沒有明確的目標設計和價值使命，內生動力不足，不能提供個性化、社會化的服務。在調查中發現，有的社區工作者認為社區社會組織“可有可無，難成規模”;有的認為社區社會組織政策扶持和法律規范相對滯后、缺位，結局只能“自生自滅”。其次，社區參與氛圍不濃。居民群眾的參與積極性低，老年人是參與主體，中青年參與比較小，而且居民群眾主要根據自己的喜歡進行選擇，是文體組織的種類受到限制。

　　(二)社區社會組織建設頂層制度設計不完善

　　以鼓樓區為例，主要表現在以下幾個方面：一是缺少政府扶持、社會保障等方面有利于社區社會組織發育成長的配套政策;在具體操作上，缺乏類型細分、區別對待、分類管理的相關政策。二是政府相關部門對社會組織缺乏正確的引導。目前，仍未制定統一的規劃，以及合理的布局，導致各個社區之間、社區組織之間發展很不平衡。從總體上看，鼓樓區尚未形成系統化的社區社會組織制度體系。目前來看，鼓樓區是采用“1+13+X”的組織構架，即，1指的是一個區社區社會組織發展中心，13指的是13個街道層面的社區社會組織發展促進會，X指的是行業協會。但是鼓樓區行業聚合體制還不完善，行業聚合還沒有完全形成。

　　(三)孵化培育扶持與引進社區社會組織力度不夠

　　一是社區社會組織的孵化器以及孵化社區社會組織的數量不多。截止2015年，江蘇已建47個社區社會組織孵化基地，南京市區兩級辦起6家孵化器。鼓樓區有1家孵化器，孵化組織15家。二是與其他區相比，鼓樓區社區社會組織發展中心缺乏明顯優勢。2013年，鼓樓區利用原下關區社區服務中心800平方米面積，成立鼓樓區社區社會組織發展中心，作為鼓樓區社區社會組織孵化中心。但由于該中心經費緊張，成立以來只有2名專職工作人員，培育孵化、人才培養、能力建設、評估指導和技術支持五大方面專業服務也很難深入開展。與雨花臺區社區社會組織孵化中心相比，鼓樓區情況不容樂觀。雨花臺區社區社會組織孵化中心是委托一個成熟的社區社會組織恩派(NPI)運營管理，目前在孵13家，已出殼16家。無論是在入殼期的孵化申請、考察和評估，還是孵化期的公共空間營造、能力建設以及資源與種子基金的對接上，兩個中心的差距還是比較大。三是對運行成熟的社會工作機構引進力度不大。目前國內有影響的社區社會組織和社工機構有很多，如“樂仁樂助”等一些支持型社區社會組織，在一些城市的項目運作上有很多創新舉措，但是鼓樓區與這些機構沒有建立密切聯系。

　　(四)社區社會組織發展中的自身問題有待解決

　　一是規章制度不健全。多數社區的社會組織由于受各種因素的限制，缺乏全面的規章制度，即使存在也大多是表面工作，并沒有付諸行動，具體實施。二是自身籌款能力弱。全區社區社會組織籌資渠道單一，能獲得企業支持、向社會募集資源、具有自主盈利的社區社會組織很少。一些社區社會組織依賴政府的資助“輸血”，如一些依賴公益創投開展服務項目的社區社會組織，無法真正實現自主盈利，進而影響其后期的持續發展壯大;一些小的、知名度不高的社區社會組織由于很難吸引到捐贈而無法維持生存。三是社區社會組織自主性不強。社區社會組織多數是在部門、街道、社區主導下成立的，帶有濃厚的行政色彩。目前，社區組織的主要資金來源于部門、街道和社區，主要開展的活動也大多由投資方策劃決定，沒有自主權。四是人才缺乏。調研顯示，社區社會組織進本是中老年人的天下，少有專職人員，待遇水平低(一般2000元，3000以上算高薪)，人員流動性大。

　　三、 完善社區社會組織參與社區治理的對策

　　通過對南京市鼓樓區社區社會組織的實證研究，找出目前政府培育社區社會組織的局限，對所存在問題的原因分析，為社區社會組織的完善與改進提供意見與建議，并逐漸探索出治理社區路徑。因此，鼓樓區采取了一些有效的措施：首先，健全體制機制。通過出臺《培育發展和管理社區民間組織的意見》等文件，將社會組織分為社區服務、社會事務、文化體育、慈善救助和社區維權等五種類型，并加強分類管理。

　　(一)轉變傳統理念，提高思想認識

　　一是轉變政府與社區社會組織的傳統關系理念，從“附屬”、“下屬”、“伙計”關系轉為“伙伴關系”。社區社會組織必須在自身組織章程的主導下獨立自主開展工作。二是從“花錢養人”變“請人辦事”。政府部門要改變遇事設立機構、增加編制和財政撥款的傳統思維和做法，而應尋找和引導社會力量參與社會治理，要積極有序推進事業單位改制改革。三是從“監管”轉為“協商合作”。政府對社區社會組織的態度要從監管關系轉變為協商合作的伙伴關系。

　　(二)注重政策創制，完善對社區社會組織的頂層設計

　　按照社區社會組織發展的不同階段，建立相對應的具體實施政策。因此，首先要明確區分社區社會組織的各個發展階段，然后認真分析，制定合理的政策予以支持。在具體發展的初始階段，政府主要的任務是給予政策扶持以及培育相關工作人員;在社會組織最為關鍵的成長時期，政府相關部門要在場地、資金、能力培訓、項目策劃等方面給與支持;在后期的成熟期，的社區社會組織，政府應要加大購買服務力度，鼓勵其通過市場機制汲取社會資源，加強自身能力建設，提升社會公信力。

　　(三)加速培育、扶持與引進社區社會組織

　　第一，要大力發展“樞紐型”與“支持型”社區社會組織，盡快構建覆蓋全社會的社區社會組織管理系統。樞紐型社區社會組織與支持型社區社會組織雖然名稱不同，但區別不大，前者主要依托體制內群團組織構建，后者主要依托體制外社區社會組織構建。以“社區社會組織服務社區社會組織、社區社會組織指導社區社會組織、社區社會組織孵化社區社會組織”為核心理念，是一種去行政化、去科層制的扁平化模式，能把區域內所有的社區社會組織納入服務的網絡。這類組織可以發揮榜樣引領、行業自律等作用。

　　第二，要積極發展“樞紐型”和“支持型”社區社會組織。發展“支持型社區社會組織”，鼓勵各類社區社會組織成立自己的行業協會、聯合會，要按照“屬人”、“屬業”的方式，對工、青、婦等人民團體的功能進行調整與整合，淡化行政性，突顯社會性。按照“屬地”的方式，建立區、街社區社會組織聯合會等樞紐型組織，形成以區樞紐型組織為主體、街道樞紐型組織為主干、工青婦類樞紐型組織為補充的“1+X+N”服務管理模式。

　　(四)增強社區社會組織內部建設，完善管理結構

　　第一，重視公信力建設。社區社會組織的公信力危機直接影響了社區社會組織的健康發展。要通過黨建引領社區社會組織建設，規范社區社會組織運作機制，開展自律與誠信建設活動，增強社區社會組織運作的透明度、公開化、誠信度和公信力，建立社區社會組織與社會公眾之間的信任關系。

　　第二，建章立制。要規范社區社會組織內部管理。制定統一的規章制度，規范示范文本，逐步完善內部結構體系，實現誠信、自律的內部機制，促進社會組織持續發展。同時加強社區社會組織黨建工作，黨組織覆蓋率率達100%。建立公安、民政、司法、財政、審計、工商、物價、工商聯等機構各司其職、信息共享，加強部門聯動，形成執法監察合力，對社區社會組織實行有效的法律監督。

　　第三，弘揚志愿精神和大愛文化。首先，培育志愿者隊伍。志愿者隊伍是社區社會組織開展公益活動的重要資源。要進一步完善機關黨員干部到社區報到制度，發揮黨員模范帶頭作用，帶頭投身于社會公益事業，從而帶動更多公眾加入到志愿者隊伍中來。同時，要在全區通過各種宣傳教育手段，弘揚志愿理念、志愿精神，積極培育適宜社區社會組織生長的社會土壤。其次，大力培育社會企業，弘揚社會企業家精神。在社會領域，同樣要培育一定數量的社會企業和有社會責任感的社會企業家，用創新的方式創造性地解決社會問題。打造一個將企業認捐、社區社會組織服務以及百姓需求對接起來的便于慈善義舉的平臺，推動社會各階層和諧融合。