城市管理綜合行政執法模式與適用研究

　　摘 要：處于新時代背景下，城市發展似乎并未與時俱進，各類城市病無時無刻不再困擾著城市中的人們，交通擁堵、秩序混亂、物質流、能量流輸入輸出不平衡等種種難題不斷涌現，城市的發展儼然已經迷失在工業化、現代化、城鎮化的浪潮之中，因此亟待加強城市管理綜合執法，提升城市管理質量與效率，有效治理“城市病”。然而，由于城市的執法理論依據、執法組織架構、執法領導關系等存在顯著性差異，因此城市綜合行政執法的效果較不理想。故此，本文針對城市管理綜合行政執法組織的構建進行深入討論。

　　關鍵詞：城市管理;綜合行政執法;執法模式

　　《城市學刊》(雙月刊)1980年創刊，以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的教育方針和“雙百方針”，理論聯系實際，開展教育科學研究和學科基礎理論研究，交流科技成果，促進學院教學、科研工作的發展，為教育改革和社會主義現代化建設做出貢獻。

　　城市化進程持續推進，為了滿足城市建設需求、促進經濟社會發展，完善城市依法治理制度體系，合理解決城市管理中產生的矛盾與復雜難題，城市管理綜合執法改革應運而生。對于城市實施綜合行政執法，既要拓展行政執法管理的范，圍與領域，并且要明確與劃轉相關部門的執法權力，構建獨立的執法組織機構。但是，當前城市管理當中，仍然存在著管理體系不健全、職責劃分不明晰、法律法規不完善等弊端，如何構建城管執法機制體系，完善高績效城市管理執法模式是橫亙在城市管理面前的重要難題。

　　一、城市管理綜合行政執法模式與適用性研究的基本情況

　　(一)高績效執法組織模式的構建

　　模式，主要是指在社會生產、日常生活經驗中，以一種抽象化的方式表達出來的核心知識體系，用來解決相應的問題與矛盾，對模式的總結主要目的在于構建高績效組織。高績效組織，不同于以往組織形式的特征在于：改善人與工作之間的關系;改善組織與顧客之間的關系;改善組織與外部環境的關系。在城市管理綜合行政執法過程中，模式的作用在于從城市管理綜合執法經驗中總結出：滿足于城市環境、城市任務、城市管理問題的有效方法。故此，按照模式界定的不同，城市管理在構建綜合行政執法的法制、體制、方法等高效組織時應該進行科學分類。本文以模式概念為基本出發點，通過梳理相關文獻與實地調研，探究對我國城市管理綜合執法產生的相關影響因素，并按照不同因素的特征總結出城市管理綜合行政執法的模式。

　　(二)對城管執法效果產生影響的主要因素

　　對于城市管理綜合行政管理執法產生影響的因素主要包括：執法領域范圍、執法法律依據、執法組織機構、執法隸屬關系、執法方式方法、執法合作關系等。舉例說明：執法法律依據以法律法規、規章制度為核心，如立法效力、立法形式等;組織機構主要注重人、權責等要素，即執法人員、執法隊伍、執法機構、執法任務;執法隸屬關系，指城市管理綜合執法區(縣)政府與城管執法部門之間、城管執法部門區(縣)與街道(鄉、鎮)之間存在的人事與事權關系等;執法方式更注重城管綜合行政執法中，是否文明執法、執法宣傳力度、執法科技支撐等。

　　二、基于基層高績效城市管理綜合行政執法組織模式與適用性構建策略

　　(一)按照城市特定情境與問題，選擇城管執法組織模式

　　城市的規模不同，環境不同，人員流動與物質能量流動不同，產生的問題各不相同，因此在選擇城市管理綜合執法模式時，應該按照城市的特定環境構建適用于本城市的高績效執法組織。下面以北京、天津兩個城市的主要城區城管執法模式為例進行分析：

　　其一，北京東城區城市問題復雜繁瑣，存在各種不確定性的影響因素，采取聯合執法模式。東城區作為北京的中心城區，包含天安門廣場，經常舉行重大政治活動與慶典等，因此在城市管理綜合行政執法中，不僅要完善城市日常執法管理，同時要保證國家活動順利開展，任務較重。在執法管理過程中，北京市優化制度管理，落實整治責任主體，提升執法效率，并保證政治穩定與社會秩序等，形成多元化的管理目標與交叉型的管理職能。東城區，主要借助于聯合執法模式，通過網絡管理平臺建立合作機制，合理解決碎片化問題。

　　其二，天津東麗區，存在區域發展不平衡、貧富差距大、利益斷層等問題，因此采取的是屬地管理模式。為促進城市化協調發展，天津市按照本市的特殊環境，充分充分發揮街道辦作用，明確街道辦為責任主體，合并執法要素，如將公安、衛生、城管等職權劃歸到街道辦。東麗區街道辦通過行使執法權，如人事、財務、資源配置等權限，有效解決多元利益沖突的問題。

　　(二)結合主體因素與客體因素配置，合理選擇執法模式

　　(1)確定決策權限主體

　　決策權限的設置，主要是按照執法范圍、執法依據等確定，對城市管理綜合行政執法模式有著深遠的影響。在我國，一些城市以地方上級部門配置決策權，如按照省級政府部門的相關規章來確定城市管理綜合行政執法的主體，并按照執法領域、執法權限、執法范圍、執法監督模式以及執法流程等對執法主體的行為加以規范。一些城市如北京東城區，則按照自由裁量形式，決策權相對分散，是一種聯合執法模式。

　　(2)按照條塊關系選擇執法模式

　　在城市管理綜合行政執法過程中，條塊關系對城市組織架構與領導關系有著直接的影響。如果城市管理目標在于提升城市執法效率，可以采取垂直式管理模式，確定條塊關系，提升組織資源的流動效率;如果要處理城市中復雜的社會關系與問題，則可以采取屬地執法模式，保證城市管理執法質量。

　　結束語

　　綜上所述，由于每一個城市的行政執法要素配置不同，因此城市綜合執法模式各不相同。可以說，任何一個城市采取的綜合行政執法模式都存在合理性與實用性，因此處于互聯網信息化時代背景下，完善高績效執法組織構建勢在必行。城市管理者應該按照本地區城市的基本特征，因地制宜，建立起滿足城市發展需求、適合城市管理建設的綜合行政執法組織模式，進而促進城市的長遠發展。

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