浙江舟山群島新區(qū)主要海島功能布局研究

　　摘要：為促進浙江舟山群島新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，文章分析其海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀和重大戰(zhàn)略使命，并提出海島功能總體布局、功能分類導(dǎo)向和對策建議。研究結(jié)果表明：舟山群島新區(qū)的海島大多數(shù)以島群形式集中分布，目前有居民海島和部分無居民海島被不同程度地開發(fā)利用，且存在發(fā)展差異大、保護力度不夠、綜合效益較低和戰(zhàn)略承載能力不足等問題;基于寧波舟山一體化建設(shè)、浙滬自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國際油氣全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、海上花園城市建設(shè)和海洋生態(tài)文明示范窗口建設(shè)等重大戰(zhàn)略使命，舟山群島新區(qū)的海島功能總體布局為“一城、兩翼，兩區(qū)”的發(fā)展新格局，同時分別建設(shè)綜合開發(fā)利用島、港口物流服務(wù)島、臨港工業(yè)制造島、對外開放合作島、海洋旅游服務(wù)島、海洋綠色漁業(yè)島和海洋生態(tài)保護島;在主要海島功能布局的基礎(chǔ)上，未來舟山群島新區(qū)應(yīng)依法管控海島開發(fā)、優(yōu)化海島空間規(guī)劃、完善海島生態(tài)保護、健全島際交通鏈接、升級海島防災(zāi)減災(zāi)和增強海島整體智控。

　　關(guān)鍵詞：舟山群島新區(qū);海島保護;海島開發(fā)利用;海島功能;戰(zhàn)略使命

　　毛翰宣; 秦詩立; 徐博文; 張旭亮 海洋開發(fā)與管理 2021-12-03

　　2011 年國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)(以下簡稱群島新區(qū))，其是全國唯一與市級行政管理范圍一致的新區(qū)，也是全國唯一的群島型國家級新區(qū)[1]。經(jīng)過 10 年建設(shè)，群島新區(qū)的發(fā)展取得顯著成效，但面對“世界正面臨百年未有之大變局”和“努力形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，加快形成新發(fā)展格局”的新形勢[2]以及浙江建設(shè)“重要窗口”的新使命和新背景[3]，在海島生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和不穩(wěn)定性加劇以及海島開發(fā)利用和保護交叉影響的條件下[4]，群島新區(qū)亟須統(tǒng)籌協(xié)同國家級和省級重大戰(zhàn)略使命，加快推進主要海島功能布局的分類指導(dǎo)和協(xié)調(diào)優(yōu)化，有效推動優(yōu)勢資源向重點空間和重點領(lǐng)域集聚[5]，支撐群島新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。本研究的研究對象包括群島新區(qū)面積為 1 km2 以上的海島以及部分面積為 1 km2 以下但承載重大戰(zhàn)略使命的海島，通過分析海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀和重大戰(zhàn)略使命，提出海島功能總體布局、功能分類導(dǎo)向和對策建議，具有一定的實踐參考價值。

　　1 群島新區(qū)海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀

　　根據(jù)全國海域海島地名普查統(tǒng)計結(jié)果，群島新區(qū)共有 2 082 個海島被列入《中國海域海島標準名錄》，其中包括無居民海島 1 941 個和有居民海島 141 個。群島新區(qū)海島除少數(shù)零散分布外，大多數(shù)以“成群”和“成鏈”的島群形式[6]沿較大的有居民海島或海岸線集中分布，構(gòu)成嵊泗列島、川湖列島、浪崗山列島、火山列島和中街山列島等眾多島群。海島整體呈 WN-ES 走向分布，且越往 N 向越稀疏，其中在距岸較近的南部海域(舟山島以南)分布較為密集，大島集中分布在岱山島以南的中南部海域和衢山島以北的北部海域。

　　目前群島新區(qū)絕大部分無居民海島尚未被開發(fā)利用[7]，有居民海島和部分無居民海島在港口物流、濱海旅游和臨港工業(yè)等領(lǐng)域被不同程度地開發(fā)利用[8]，初步形成一批“特色島” 和“產(chǎn)業(yè)島”，如大、小魚山島(綠色石化島)，岙山島(石油儲備島)，馬跡山島(鐵礦石物流島)和桃花島(主題旅游島)。在開發(fā)利用海島的同時，群島新區(qū)嚴格保護中街山列島、五峙山鳥島和領(lǐng)海基點等重要海島和大多數(shù)無居民海島。然而群島新區(qū)在海島開發(fā)利用的過程中也出現(xiàn)不少問題：①海島發(fā)展差異大，部分有居民海島和無居民海島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害能力較弱[9]，島上居民的生活和生產(chǎn)條件較差;②海島保護力度不夠，部分海島存在水土流失、外來物種入侵、生物多樣性降低、生態(tài)環(huán)境破壞[10]和周邊海域水質(zhì)達標率較低等問題;③海島綜合開發(fā)利用效益較低，尚未形成基于生態(tài)系統(tǒng)的海島集約節(jié)約開發(fā)利用模式[11]，部分無居民海島的開發(fā)利用方式單一、粗放且偏重經(jīng)濟效益[12];④海島戰(zhàn)略承載能力不足，缺乏與周邊腹地城市的深度融合和制度創(chuàng)新以及與周邊島群的交通鏈接，海島功能與其戰(zhàn)略使命不相匹配。

　　2 重大戰(zhàn)略使命

　　目前群島新區(qū)主要海島亟須在認清重大戰(zhàn)略使命內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進一步理順和優(yōu)化海島開發(fā)利用的大環(huán)境。

　　2.1 深度推進寧波舟山一體化

　　重點加強金塘島和六橫島等海島的主要功能定位和功能分區(qū)研究，加快明確其城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和要素保障，創(chuàng)新突破寧波舟山一體化合作先行區(qū)的體制機制，完善跨海通道、 LNG 管道和輸水管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其資金、技術(shù)、人才、土地和能耗等資源保障，加快建設(shè)寧波舟山深度一體化的重要支撐載體，合力形成群島新區(qū)與寧波都市區(qū)互相促進的發(fā)展格局。

　　2.2 全面支持浙滬自貿(mào)區(qū)對接

　　圍繞上海臨港新片區(qū)和洋山特殊綜合保稅區(qū)建設(shè)，深化大洋山島和小洋山島北側(cè)區(qū)域的功能定位和功能布局規(guī)劃以及與臨港新片區(qū)陸域的分工合作，深化大、小洋山島在功能、體制和政策等領(lǐng)域的一體化，深化衢山島及其周邊海島的功能鏈接以及與洋山島的功能分工和有機聯(lián)動，深化浙護跨海通道的功能鏈接，聚力形成浙滬自貿(mào)區(qū)有機銜接和共建共贏的發(fā)展格局。

　　2.4 積極保障海上花園城市建設(shè)

　　重點加強群島新區(qū)中心城市商務(wù)、商貿(mào)、科研、金融、人居和文化等功能布局研究，加強舟岱同城化背景下岱山城區(qū)的重點功能及其布局優(yōu)化以及舟岱間城市功能的分工合作，加強同城化背景下金塘島、朱家尖島與舟山主城區(qū)的分工合作，努力形成美麗大灣區(qū)的海島風(fēng)景線，助推群島新區(qū)深度優(yōu)化海上花園城市格局。

　　2.5 奮力支撐海洋生態(tài)文明示范窗口建設(shè)

　　在加強群島新區(qū)整體生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點加強馬鞍列島和中街山列島等生態(tài)保護島群建設(shè)，加強周邊海域的主體功能區(qū)調(diào)整和縱深保留，加大相關(guān)海域生態(tài)保護的科研力度以及資金、人才和設(shè)備等投入，合力形成海洋生態(tài)文明建設(shè)與美麗經(jīng)濟發(fā)展的共贏格局。

　　3 海島功能總體布局

　　以深度推進寧波舟山一體化為硬核指引，以全面支持浙滬自貿(mào)區(qū)對接為區(qū)域合作標志，以積極保障海上花園城市建設(shè)為品質(zhì)標志和美麗基底，以加速建成國際油氣全產(chǎn)業(yè)鏈和奮力支撐海洋生態(tài)文明示范窗口建設(shè)為特色補充，構(gòu)建“一城、兩翼，兩區(qū)”的發(fā)展新格局。

　　3.1 “一城”：舟岱同城

　　全面加強舟山島的綜合發(fā)展引領(lǐng)作用，推動群島新區(qū)從“舟山島時代”走向“舟岱一體時代”。進一步統(tǒng)籌開發(fā)舟山島、岱山島、朱家尖島和金塘島等綜合利用大島，并聯(lián)動長峙島、小干島、摘箬山島和西閃島等附屬海島，強化“創(chuàng)新+、健康+、文化+、未來+”等功能植入和高品質(zhì)公共服務(wù)導(dǎo)入，積極推動將原先舟山島的單中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為舟岱一體的多中心城市結(jié)構(gòu)，進一步提升海島花園城市魅力，高水平建成群島新區(qū)開放發(fā)展的主體區(qū)和海上花園城市的“主窗口”。

　　3.2 “兩翼”：“甬舟一體、浙滬合作”的南北發(fā)展翼

　　“南翼”以打造寧波舟山一體化合作先行區(qū)為重點，推進寧波舟山深度一體化。依托六橫島、金塘島及其周邊附屬海島，強化省級指導(dǎo)，開展整體謀劃，分步推進實施，加大六橫島綜合開發(fā)、六橫島 LNG 登陸中心和臨港產(chǎn)業(yè)板塊建設(shè)，打造金塘島港航物流服務(wù)基地和新材料基地，合力成為寧波舟山一體化的主平臺和全球海洋中心城市的戰(zhàn)略拓展空間。

　　“北翼”以打造浙滬海上合作示范片區(qū)為重點，深化洋山和衢山區(qū)域的合作開發(fā)。按照浙滬自貿(mào)區(qū)融合“主戰(zhàn)場”的總體定位，探索創(chuàng)新“浙滬特別合作區(qū)”模式和上海自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗推廣復(fù)制機制，高水平聯(lián)動大、小洋山島，衢山島及其附屬海島，共建世界級大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心核心區(qū)，共創(chuàng)長三角自由貿(mào)易港。

　　3.3 “兩區(qū)”：西部綠色石化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，東部海洋生態(tài)保護片區(qū)

　　西部綠色石化產(chǎn)業(yè)片區(qū)以大、小魚山島為核心，聯(lián)動周邊海島，著重提高綠色石化生產(chǎn)水平，拓展臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推進油品生產(chǎn)、儲運和貿(mào)易環(huán)節(jié)的有機串聯(lián)，加強油氣全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。東部海洋生態(tài)保護片區(qū)以馬鞍列島為核心，聯(lián)動中街山列島等海島，著重增強海洋生態(tài)環(huán)境保護功能，借鑒開化錢江源國家公園建設(shè)經(jīng)驗，加快馬鞍列島和中街山列島海洋國家公園試點建設(shè)，為群島新區(qū)濱海旅游等保護性開發(fā)利用拓展新空間。

　　4 海島功能分類導(dǎo)向

　　在“一城、兩翼、兩區(qū)”的發(fā)展結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)下，落實重大戰(zhàn)略使命，確定主要海島的主導(dǎo)功能和兼容發(fā)展的拓展方向，充分體現(xiàn)多類風(fēng)格和多種特色的群島風(fēng)情。

　　4.1 綜合開發(fā)利用島

　　綜合開發(fā)利用島主要包括舟山島、岱山島、金塘島、六橫島和泗礁山島 5 個大島以及魯家峙島、長峙島、摘箬山、西閃島和小干馬峙島 5 個附屬海島。重點推進海上花園城市建設(shè)，在海島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)上，重點加強商務(wù)、商貿(mào)、科研和文化等功能的優(yōu)化布局，提高海島現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和綠色先進制造業(yè)的發(fā)展能級，完善開發(fā)區(qū)(園區(qū))產(chǎn)業(yè)配套，推行更加優(yōu)惠的要素和財稅政策，加大人才引進力度，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。落實公共服務(wù)與常住人口的掛鉤機制，加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升綜合競爭力和區(qū)域影響力。

　　4.2 港口物流服務(wù)島

　　港口物流服務(wù)島主要包括馬跡山島，大長涂山島，大、小洋山島及其周邊海島，冊子島，外釣山島，佛渡島以及西部各島。重點推進甬舟一體、浙滬合作和江海聯(lián)運重大戰(zhàn)略落地，在海洋生態(tài)環(huán)境保護的前提下，圍繞煤炭、鐵礦石和木材等大宗商品，謀劃拓展新物流運輸港口基地建設(shè)，完善倉儲物流、集拼中轉(zhuǎn)和集疏運體系等配套設(shè)施。依托現(xiàn)有港口物流和配套設(shè)施以及岸線和航道資源，結(jié)合智慧化技術(shù)應(yīng)用，提高區(qū)域物流智能化服務(wù)水平，保障戰(zhàn)略物資儲運能力。完成江海聯(lián)運全程統(tǒng)一標準的服務(wù)體系建設(shè)，提高物流服務(wù)的高水平和專業(yè)化。

　　4.3 臨港工業(yè)制造島

　　臨港工業(yè)制造島主要包括大魚山島、小魚山島、江南山島、秀山島、長白島、大鵬山島、盤峙島、螞蟻島、東白蓮島、西白蓮島以及東部各島和蝦峙島。重點推進國際油氣全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，建設(shè)國際一流、產(chǎn)業(yè)集聚、綠色環(huán)保和混合經(jīng)濟的大型綠色石化產(chǎn)業(yè)基地。協(xié)同寧波加快推進六橫大橋建設(shè)，拓展聯(lián)動發(fā)展空間，探索與寧波優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展互補，承擔(dān)部分溢出功能，圍繞石化產(chǎn)品和海工裝備等高端產(chǎn)業(yè)，逐步提升重大臨港工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)能級，探索產(chǎn)品綠色化、規(guī)范化和品牌化經(jīng)營，提高排放標準和管控力度，保護生態(tài)環(huán)境。

　　4.4 對外開放合作島

　　對外開放合作島主要包括衢山島，小衢山島，黃澤山島，雙子山島，鼠浪湖島以及大、小洋山島及其周邊海島。重點圍繞油品、LNG 和鐵礦石等大宗商品自由貿(mào)易，布局建設(shè)相關(guān)港口、物流、儲運、中轉(zhuǎn)、集散、加工和綜合配套服務(wù)項目，探索“期貨交易+現(xiàn)貨交易” 組合的新模式，打造國際大宗商品貿(mào)易自由化先導(dǎo)區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地。進一步完善國際海事服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和綜合配套，打造具有國際競爭力的海事服務(wù)基地。全面推動船舶修造和改裝以及海洋工程裝備產(chǎn)業(yè)向智能化和高端化方向轉(zhuǎn)型升級，為全球客戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，打造國際一流的船舶修造基地。

　　4.5 海洋旅游服務(wù)島

　　海洋旅游服務(wù)島主要包括朱家尖島、金雞山島、徐公-白節(jié)山島、大貓-東岠及其周邊海島、普陀山以及桃花島及其周邊海島。重點加強海上花園城市建設(shè)，升級發(fā)揮普陀山風(fēng)景區(qū)的輻射帶動作用，聯(lián)合佛教文化旅游等資源，謀劃建設(shè)中高端海島免稅綜合體。完善服務(wù)設(shè)施配套，以長三角區(qū)域為主要市場依托，擴大長江經(jīng)濟帶和其他更廣闊區(qū)域的旅游宣傳覆蓋。積極應(yīng)對游客量上升態(tài)勢，適度規(guī)劃新增旅游航道，開展通航安全論證。策劃養(yǎng)生、休閑、美食、海上體驗和大型活動等項目，促進海洋和海島旅游全面發(fā)展，爭取建設(shè)舟山醫(yī)療旅游先行區(qū)。

　　4.6 海洋綠色漁業(yè)島

　　海洋綠色漁業(yè)島主要包括嵊山島、大黃龍島、小黃龍島和枸杞島。重點落實海洋生態(tài)文明示范窗口建設(shè)，在不影響海洋保護主體功能的基礎(chǔ)上，依托區(qū)域水產(chǎn)資源豐富的特點，優(yōu)化中心漁港建設(shè)，適度開展海洋捕撈、海水養(yǎng)殖、水產(chǎn)品加工貿(mào)易、海洋垂釣和海島生態(tài)旅游。

　　4.7 海洋生態(tài)保護島

　　海洋生態(tài)保護島主要包括花鳥山島、西綠華島、東綠華島、東庫山島、大盤山島、張其山島、壁下山島、柱住山島、黃興島、青浜島、廟子湖島、西福山島、東福山島、浪崗列島和五峙山列島。全面落實海洋生態(tài)保護紅線制度，嚴格保護海島及其周邊海域的海洋生物和非生物資源。推進海洋生態(tài)文明示范窗口建設(shè)，重點加強海洋生態(tài)保護區(qū)建設(shè)，積極開展相關(guān)科考活動和生態(tài)修復(fù)工程，加大海洋生態(tài)保護投入，完善海洋生態(tài)環(huán)境管理，加強海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)控，改善海洋生態(tài)環(huán)境。在不影響海洋保護主體功能的基礎(chǔ)上，適度開展濱海旅游、增殖放流和科研考察等低強度的人類活動。

　　5 對策建議

　　5.1 依法管控海島開發(fā)

　　嚴格遵守《中華人民共和國海島保護法》和《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》等法律法規(guī)，堅決維護國家海洋權(quán)益，系統(tǒng)規(guī)范海島生態(tài)保護和無居民海島開發(fā)利用，確立并鞏固無居民海島的法律地位，明確其權(quán)屬和管理職責(zé)，合理開發(fā)利用海島資源，實行依法治島。加強對海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的保護以及整體動態(tài)性管控，嚴肅查處違法違規(guī)用島活動，科學(xué)合理開發(fā)利用海島資源。

　　5.2 優(yōu)化海島空間規(guī)劃

　　當(dāng)前海島空間規(guī)劃已納入海岸帶保護利用規(guī)劃體系，應(yīng)堅持從陸海統(tǒng)籌角度出發(fā)，落實上位規(guī)劃的內(nèi)容傳導(dǎo)和相關(guān)規(guī)劃的要求指引，按照海島空間利用的管理和審批邏輯，結(jié)合海島區(qū)位、資源稟賦、開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟發(fā)展需求，逐島(島群)明確可開發(fā)利用海島的主導(dǎo)功能、保護對象和管控要求，實施海島“清單式”管理。

　　5.3 完善海島生態(tài)保護

　　堅持生態(tài)保護和綠色發(fā)展優(yōu)先，統(tǒng)籌推進陸海污染物聯(lián)動治理，加大生態(tài)保護投入力度和環(huán)境綜合整治力度，加強對海島生態(tài)敏感區(qū)和近岸海域等重要區(qū)域的生態(tài)保護。重點開展海島生態(tài)修復(fù)工程，完善海洋生態(tài)環(huán)境管理，提高海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)控能力，改善海洋生態(tài)環(huán)境。在不影響海洋保護主體功能的基礎(chǔ)上，適度開展濱海旅游、增殖放流和科研考察等低強度的人類活動。

　　5.4 健全島際交通鏈接

　　根據(jù)群島新區(qū)未來交通的整體需求，結(jié)合現(xiàn)有交通體系發(fā)展現(xiàn)狀，建立綠色高效和多層次立體的群島綜合交通網(wǎng)絡(luò)。加快形成“水、陸、空”三位一體的島際交通網(wǎng)絡(luò)：進一步加快通道建設(shè)，打造島群功能區(qū)間的“應(yīng)急空中走廊”，加強空路鏈接;增加有居民海島與舟山島之間的水上客運班次，加強水路鏈接;完善城市內(nèi)環(huán)路系統(tǒng)，加強陸路鏈接。

　　5.5 升級海島防災(zāi)減災(zāi)

　　全面提升海島災(zāi)前預(yù)警能力、應(yīng)急處置能力和恢復(fù)重建能力。完善體制機制，加強海島防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)，成立防災(zāi)減災(zāi)專項基金，創(chuàng)新利用生態(tài)手段開展防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，全力推進海塘安瀾千億工程。建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施，實施海島防風(fēng)、防浪和防潮工程，重點加強避風(fēng)港、漁港、防波堤、海堤、護岸設(shè)施、海島城鎮(zhèn)排澇設(shè)施和沿海防護林體系等的建設(shè)。全面推進監(jiān)測預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)，健全海島災(zāi)害監(jiān)測體系和海島災(zāi)害應(yīng)急指揮救援機制，對海島災(zāi)害實施全方位、多角度和立體式監(jiān)測。

　　5.6 增強海島整體智控

　　依托人工智能和大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，積極推動北斗系統(tǒng)在群島新區(qū)主要海島的全域應(yīng)用，創(chuàng)新打造海上數(shù)字智控平臺和綜合調(diào)度中心，推進建設(shè)安全便利的國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道，探索“數(shù)字海島”。加快國家智慧海洋試點示范工程建設(shè)，重點建設(shè)國家級海洋大數(shù)據(jù)中心、國家智慧海洋應(yīng)用示范基地和海洋電子信息產(chǎn)業(yè)基地，加大信息共享和開放力度，推動數(shù)字技術(shù)和海洋產(chǎn)業(yè)的深度融合。聯(lián)合浙江大學(xué)舟山校區(qū)、浙江海洋大學(xué)和浙江省海洋開發(fā)研究院等創(chuàng)新載體，共同建設(shè)海島智控技術(shù)示范基地。