以國土空間規劃促進大都市周邊城鎮轉型與提升

　　摘要：大都市周邊城鎮處于城市發展邊緣，接受中心城輻射而成為城市活動較為活躍的地區，同時也面臨接受中心城部分城市功能轉移、自身城鎮職能轉變的沖擊。在全國國土空間規劃編制背景下，按照結構傳導、嚴守人口和用地底線、實施四線管控、保障生態修復優先等規劃原則，以新一輪規劃促進城市轉型和功能提升。本文以上海市松江區九亭鎮國土空間規劃編制探索為例，提出大都市周邊城鎮功能提升的相關策略。

　　關鍵詞：鎮級國土空間規劃;大都市周邊;城市功能提升;九亭鎮

　　引言

　　2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)發布，明確國家空間規劃改革的頂層設計，并對鄉鎮級規劃提出了探索全域統籌框架的新要求，使鄉鎮國土空間資源保護、開發利用和治理有序開展[1]。上海市鎮級國土空間規劃正在上位區級總體規劃全面覆蓋的背景下緊鑼密鼓地開展，位于大都市周邊的小城鎮基于現狀布局特征，在建設用地負增長背景下全面落實“四線管控”①要求，注重土地整治、生態修復和面向高質量發展，全面提升原有鎮級城市功能，滿足大都市人口疏散區城市居民對美好生活向往的需求。本文選取上海市松江區九亭鎮為研究對象，探索大都市周邊小城鎮在國土空間規劃編制中實施生態修復、落實“15分鐘社區生活圈”等城市功能提升方向的規劃編制策略。

　　1 上海新市鎮國土空間規劃的編制背景

　　1.1國土空間規劃體系中鎮級國土空間規劃職能

　　《意見》要求我國在2020年基本建立國土空間規劃體系，并逐步實現“多規合一”。國土空間規劃包涵主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃，實現“多規合一”，并將在全國范圍內建立國土空間規劃體系。國土空間規劃體系包括“五級三類”， 即國家、省、市、縣、鄉鎮五個層級，以及總體規劃、專項規劃、詳細規劃三個類別。其中，全國國土空間規劃是全國性政策和總綱，側重戰略性;省級國土空間規劃是對國家級規劃的落實，側重協調性;市縣和鄉鎮級規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，側重實施性[2]。全國各省市先后出臺了鎮級國土空間規劃相關導則，如《北京市鄉鎮國土空間規劃編制導則(試行)》中提出，鄉鎮級國土空間規劃包括以自然資源統一管護、生態保護和修復、用途空間管控為主導，綜合鄉鎮發展、土地利用、村莊布局和相關影響評價等內容[3]。

　　1.2上海市鎮級國土空間規劃體系背景與要求

　　上海市自2008年規劃和土地行政主管部門合并以來，開展“兩規合一”規劃探索，經歷了“技術合一、政策合一、實施合一”三個階段，實現了基礎要素底板、用地分類、編制標準、管控措施等多個方面的整合。《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》(以下簡稱“上海2035”)構建了全市國土空間規劃體系，劃分為總體、單元和詳細規劃層次，落實上位規劃目標和指標。與國家“五級三類”國土空間體系完全對應，并結合上海實際進行了細化。按照“上海2035”，鎮級國土空間規劃屬于單元規劃層次，需統籌協調“四線管控”要求，強化空間引導和落地管控，完善公益性設施覆蓋，突出強化在存量空間下，全面實現市民公共利益保障。

　　“上海2035”將城鄉體系規劃分為“主城區—新城—新市鎮—鄉村”四級，根據功能特點和職能差異，分為核心鎮、中心鎮和一般鎮。對中心城周邊中心鎮規劃要求為，需要重點完善公共服務與交通設施配置，在人口規模、環境品質、空間管控和生態底線上加強管控，并構建組團化的城鎮空間格局，將按照中等城市標準進行設施配置，強化綜合服務、特色產業功能，突出公共交通對城鎮發展的引導作用，強化土地節約集約利用和緊湊布局，提升對區域的帶動能力[4]。

　　2 大都市周邊城鎮規劃面臨的困境

　　上海歷次總體規劃中空間布局采用“多中心，有機疏散”的模式，但城市功能和就業崗位主要集中在中心城區[5]。外環以外周邊城鎮在公共交通和軌道交通線路引導和輻射下，發展成為疏散中心城人口的重要區域，人口與用地蔓延與擴張，大量生態空間被侵占[6]，產業用地與居住用地混雜布局。大都市周邊城鎮出現生態空間品質及人居環境水平急劇下降的現象[7]，鎮級國土空間規劃面臨極大的困境。

　　九亭鎮地處松江區東北部，東臨閔行區七寶鎮，北臨青浦區徐涇鎮，是“上海2035”中規劃布局的中心城周邊中心鎮。九亭鎮距上海市中心人民廣場18公里，處于大虹橋商務區的輻射區域，用地總面積約31.34平方公里，2017年現狀常住人口25.72萬人。

　　2.1建設用地超出天花板，規劃用地負增長

　　按照國土空間規劃傳導性要求，下一級規劃需要符合上一級規劃的指引要求。區級規劃對九亭鎮規劃要求建設用地總規模鎖定為22.9平方公里[8]，城市開發邊界內用地為18.6平方公里。

　　二調數據顯示，九亭鎮總建設用地26.54平方公里，占總用地面積的84.4%;農用地面積為3.06平方公里，占總用地面積的9.8%;水域和未利用地占5.5%。在總量鎖定下，現狀用地已經超出規劃建設用地總規模364公頃。從城市開發邊界內外分布上看，開發邊界內現狀用地19.57平方公里，超出規劃用地0.97平方公里;開發邊界外現狀用地為6.97平方公里，超出規劃用地面積為2.67平方公里，全鎮規劃用地面積與現狀用地布局嚴重倒掛。

　　2.2城市建設用地布局結構失衡，生態空間遭到侵占

　　從九亭鎮現狀建設用地結構來看，現狀公共服務設施為22.7公頃，占比為0.9%(國標5%～8%);公園綠地90.7公頃，占建設用地比例為3.4%(國標10%～15%);道路廣場用地為54.1公頃，占比為2.2%(國標10%～25%);居住用地為1081.5公頃，占建設用地比例為43.1%(國標25%～40%);現狀工業用地規模為900.6公頃，占總建設用地比例為30.6%，工業用地分布較廣與過去小城鎮鎮村級粗放型經濟發展密切相關(見圖1)。

　　從建設用地布局上看，擠占市級生態廊道的現象嚴重，如淀浦河生態廊道上建設用地90.2公頃，占廊道面積比例達79.2 %;市級近郊內環廊道建設用地占比78.3%，鎮域生態空間建設用地平均占比達到66%。

　　2.3城鎮與農村人口聚集，城鎮宜居水平不高

　　上海中心城周邊區位條件和房價優勢使之成為承接大都市發展的外來人口集聚區，但自然村落的散點布局和鎮級的公共設施配置，影響了城鎮的宜居水平。

　　2017年底數據顯示，九亭全鎮常住人口為25.72萬人，其中外來常住人口18.28萬人，占比約為70%。全鎮建設用地以居住和工業用地為主，兩項用地占比約為74%，現狀農村宅基地面積292.66公頃，零散分布面積為185公頃，且存在基礎設施配套不足、居住水平不高現象。現狀文化、衛生、養老等公共服務設施，按照城市居住人口標準核定數據，均低于人均指標，還局限于鎮級配置水平;現狀教育設施按照26萬人口規模配置，仍缺口幼兒園9所、小學2所、初中2所、高中3所。

　　鎮內交通狀況形勢嚴峻，現狀主干路路網密度為1.48km/km2，次干路路網密度為1.11km/km2，低于主干路和次干路路網密度2～4km/km2的標準，并存在斷頭路較多、次干路和支路系統薄弱的問題(見圖2)。在公共交通分布上，九亭鎮對外主要依賴地鐵九號線聯系市中心和松江新城，單一的軌道交通使上下班高峰時段的九亭站不堪重負。

　　2.4?工業用地分布較松散，產業用地土地績效有待提升

　　上海大都市周邊城鎮在2000年后，按照工業向園區集中的布局原則，周邊城鎮工業用地逐步集聚，但前期依托于鎮村級工業小區的發展模式，仍然存在現狀工業倉儲用地布局較為松散的問題。

　　九亭鎮現狀工業用地規模為906.7公頃，其中城市開發邊界內608公頃，主要分布在兩個產業區塊和南北兩個城鎮區內;開發邊界外零星工業用地占比為33%。 本文選取了鎮內九亭高科技園區和久富工業區兩個產業園區現狀數據進行分析，久富工業區規劃范圍約為2.0平方公里，其中工業倉儲用地面積約為134.27公頃，2018年規模以上企業實現工業總產值約為21.3億元，實現稅收5983萬元(見表1)。九亭高科技園區規劃范圍約2.9平方公里，工業倉儲用地面積約為190.9公頃，2018年規模以上企業實現工業總產值52.8億元，實現稅收15572萬元(見表2)。地均稅收1574萬元/平方公里，地均產出15.89億元/平方公里(2017年上海市產業園區地均產出為47.57億元/平方公里[11])，園區數據顯示，該地區產業門類較多，制造業水平不高，土地績效水平有待提升。

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