以韌性城市建設助推城市高質量發展

　　摘要：韌性城市作為近年來興起的熱點問題，越來越受到學術界的關注，尤其在城市由外延式擴張階段轉向高質量發展階段，研究韌性城市建設有著重要的現實意義。以南京為例，闡釋韌性城市建設對于城市高質量發展的重要意義，并分析南京在韌性城市建設方面存在的問題與短板。在此基礎上，從經濟韌性、生態韌性、設施韌性、社會韌性、治理韌性等幾個方面提出南京建設韌性城市的對策建議。

　　關鍵詞：韌性城市;高質量;南京

　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.004

　　一、引言

　　隨著城市化速度加快，越來越多的人生活在城市。隨之而來的問題也越來越多，地震、洪水、火災、車禍、恐怖襲擊等各種天災人禍影響了城市居民的生活質量。各國都在思考如何應對突發的危機和風險，打造更為安全的城市，韌性城市的概念應運而生。2020年以來新冠肺炎疫情肆虐全球，使得建設韌性城市的任務變得更為緊迫和現實。2020年11月3日，新華社播發了黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)，其中首次提出建設“韌性城市”。《建議》提出，“推進以人為核心的新型城鎮化。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。”韌性城市建設將成為我國“十四五”階段城市建設的重要任務。鑒于此，本文將以南京為例，在分析韌性城市內涵和對于南京高質量發展重要意義的基礎上，探析南京在韌性城市建設方面存在的問題與短板，提出南京建設韌性城市的對策建議。

　　韌性(Resilience)一詞源自拉丁文resilio，原意是反彈或回到原始狀態。生態學家Holling(1973)首次將其應用于科學研究領域，將其定義為“系統在受到擾動后恢復平衡或穩定狀態的能力”。[1]之后，韌性一詞被應用到多種學科，逐漸拓展為在危機中學習、適應以及自我組織的能力。2002年，倡導地區可持續發展國際理事會(ICLEI)首次提出“韌性城市”概念，認為韌性城市是對于危害能夠及時抵御、吸收、快速適應并做出有效反應的城市。[2]本文認為，韌性城市含義不應局限于從災害中快速恢復過來的能力，而應從更為廣義的角度來理解，應為能夠有效應對外部重大風險危機的挑戰，在風險危機后迅速恢復到原有運行軌道，維持穩定的社會治理和經濟發展能力的城市。韌性城市的建設應當包括經濟韌性、生態韌性、設施韌性、社會韌性、治理韌性等方面能力的提升。

　　二、韌性城市建設對于南京高質量發展的重要意義

　　(一)韌性城市建設有助于提升經濟發展質量

　　2020年習近平同志在南京主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話提到，要堅定不移貫徹新發展理念，推動長江經濟帶高質量發展。南京作為長江經濟帶的重要城市，2020年全市地區生產總值14 817.95億元，經濟總量位居全國城市第十位，這也是南京自改革開放以來首次躋身全國GDP十強。2021年前三季度南京GDP繼續保持全國前十。江蘇省“十四五”規劃《綱要》提出，更大力度支持南京提升中心城市能級，全面擴大國際合作與交往，建成引領江蘇參與全球化的國際大都市。無論是中央還是省里，對南京引領經濟高質量發展都寄予厚望。經濟高質量發展不同于以往的僅僅追求GDP增速的經濟高增長，而是創新驅動型的增長方式，是增長和發展的統一，體現了新發展理念。加強南京韌性城市建設，特別是經濟韌性的建設，有助于推動南京在面對外部風險挑戰時，降低各種風險危機造成的經濟損失，快速恢復到原有的經濟運行水平，提升經濟抗風險能力，推動經濟高質量發展。

　　(二)韌性城市建設有助于提升生態文明發展水平

　　綠水青山就是金山銀山。《南京市“十四五”生態環境保護規劃》提出，“十四五”時期，南京生態環境保護工作的主要目標是：確保到2025年，經濟高質量發展和生態環境高水平保護協同推進，碳排放強度持續下降，生態環境質量力爭走在全國同類城市前列，生態環境治理體系和治理能力顯著增強，為建成美麗古都奠定扎實基礎。[3]生態韌性作為韌性城市建設的重要組成部分，強調城市應對氣候變化等風險、災害問題的可持續發展的能力，強調城市良好的生態環境可以成為抵御風險、災害的天然屏障;當一旦城市生態系統受到破壞，那么可能會導致城市面臨的風險、災害增加。[4]推進城市生態韌性建設，可以加速生態環境修復進程，提高資源和能源利用效率，不僅可以提高城市適應氣候變化特別是應對極端天氣和氣候事件的能力，也有助于提升城市整體的生態文明發展水平。

　　(三)韌性城市建設有助于提升社會治理能力

　　黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。2019年，中央政法委啟動了市域社會治理現代化試點工作。2020年5月，南京成為全國首批試點城市，南京制定下發了《南京市創建全國市域社會治理現代化試點合格城市三年行動方案(2020—2022年)》，明確了未來三年南京市域社會治理現代化的重點任務和方法步驟。韌性城市的建設，狹義上講就是為了提高城市在風險和災害面前的防范和應對能力，而《決定》中關于社會治理制度的完善，就包含了“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。[5]因此，韌性城市建設也是完善共建共治共享的社會治理制度，推進南京治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。

　　三、南京在韌性城市建設方面存在的問題與短板

　　(一)創新能力仍有待提升

　　作為中國首批創新型城市，南京市科技教育資源極其豐富。南京共有高校53所，其中有12所高校入選了“雙一流”名單。截至2020年底，南京在校本專科生75.71萬人，在學研究生16.10萬人，在寧兩院院士84名，高新技術企業6 507家，省級以上重點實驗室92家，其中國家級29家。然而，南京的創新能力和新型經濟發展水平仍有待進一步提升。綜合性國家科學中心是國家科技領域競爭的重要平臺，目前，北京、上海、合肥、深圳相繼獲批綜合性國家科學中心。南京的臨近城市合肥和上海均已入選，而南京不在其中，表明南京在創新能力方面還有繼續提升的空間。從高新技術企業總量來看，截至2020年底南京市高新技術企業6 507家，遠低于北京(28 750家)、深圳(18 650家)、上海(17 012家)，也低于省內的蘇州(9 772家)①。代表新型經濟的領軍型企業南京仍然偏少，《中國獨角獸企業研究報告2021》顯示，2020年中國獨角獸企業共251家，南京有11家，低于北京82家，上海44家，杭州25家，深圳20家，廣州12家(見圖1)。