《國有土地上房屋征收與補償條例》中應該蘊含

　　最近幾年，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的改造建設工作也逐漸升級，尤其是在商品房開發(fā)上面。然而隨著城市建設的加快，各地因拆遷行為引發(fā)的爭論越來越激烈，尤其是暴力拆遷行為所造成的流血沖突屢見不鮮。2009年11月，上海市居民潘榮以不滿拆遷補償數(shù)額，手持燃燒瓶和上海市閔行區(qū)暴力拆遷人員對峙，引發(fā)了與暴力拆遷人員的沖突。無獨有偶，2010年3月，江蘇東海68歲男子陶會西和其92歲的父親陶興堯為了阻止鎮(zhèn)政府的強制拆遷，悲憤的點燃了身上的汽油，造成一死一傷的慘劇。這一系列流血沖突拷問著我國《城市房屋拆遷管理條例》這部原本不起眼的法規(guī)，此后包括著名法學家姜明安教授國內多名法學家人事向國務院法制辦提出修改《城市房屋拆遷管理條例》的建議。在社會的強烈呼吁下，在眾多學者的推動下，國務院法制辦在2010年3月公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見稿。由此開始，探討《國有土地上房屋征收與補償條例》應該具有的物權精神，以及如何在《國有土地上房屋征收與補償條例》中以規(guī)定的形式表現(xiàn)出來，對于《國有土地上房屋征收與補償條例》的制定與完善具有重要的意義。

　　1、《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》應具備的物權精神

　　從《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》的立法本意看，主要為解決目前存在的拆遷矛盾問題，如拆遷補償爭議、暴力拆遷，目的是為了更好的規(guī)范城市建設的發(fā)展。因此，筆者認為《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》應該具備兩個物權精神，也就是物權之上精神和物權平等精神。

　　(一)物權至上精神

　　資本主義國家自《人權宣言》之后普遍建立了“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則，而在我國2004年憲法修正案中明確的規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，這二者之間雖然有所區(qū)別，但是都反映了國家在保護公民合法財產(chǎn)的決心。這一憲法規(guī)定體現(xiàn)在《物權法》中的精神就是物權至上的精神。即指公民合法取得物權如所有權、用益物權和擔保物權等受法律的保護，出法律規(guī)定之外任何單位和個人不得侵犯，這里的法律規(guī)定是全國人大制定的基本法。之所以要在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權至上的精神，是因為在暴力拆遷中拆遷人員往往依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》中所規(guī)定的模糊“公共利益”的規(guī)定，執(zhí)行強制拆遷，這是暴力拆遷產(chǎn)生的根本原因。只有樹立了物權至上的精神，才能約束拆遷人員的任意行為，保護物權人的合法權益。

　　(二)物權平等精神

　　物權平等精神剛開始只適用于物權內部，也就是同一物上的相同物權是平等的受法律保護的，沒有高低貴賤之分。但是隨著研究的深入，物權平等精神開始逐漸向物權的相對人擴展，由此形成了物權法平等保護原則。這一原則的出現(xiàn)引起了巨大的爭論，尤其是在合憲上爭論很大。大教授鞏獻田首先提出了這一原則，隨后憲法學教授劉茂林也發(fā)表了自己的看法，他認為，“物權法的平等保護原則并不違憲。但是呢，它沒有把憲法的特殊保護的精神在物權法中得到貫徹”這是造成某些學者認為物權法平等保護原則違憲的原因。而筆者也同意這一觀點，因為憲法本身在第四條中明確的規(guī)定了“中華人民共和國各民族一律平等。”這里的平等不僅僅是法律地位上的平等，還包括權利、義務上的平等，當然也包括財產(chǎn)受保護程度的平等。而之所以要在物權法中貫徹這一精神，主要原因是在強制拆遷補償標準上面，一些地方政府沒有考慮當?shù)氐姆績r，還是一味的考慮拆遷成本，造成補償標準與實際價值差距大的結果，引起拆遷戶的不滿。而這也就是意味著拆遷戶與周圍沒有被拆遷的住戶形成了兩種保護狀態(tài)，造成事實上物權保護的不平等的出現(xiàn)。因此，樹立物權法的平等保護原則有利于督促政府合理定位補償標準，提高補償標準維護物權人的合法權益。

　　2、如何在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權至上和物權平等精神

　　要想在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權至上和物權平等精神，就必須解決三個問題，也就是與物權法的沖突問題、強制拆遷問題、補償標準過低的問題。

　　(一)與物權法的沖突問題的解決

　　目前，《物權法》與《城市房屋拆遷管理條例》存在根本性的沖突，如《物權法》第4條“國家、集體、私人的物權和其它權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。該條法律在語言上就采用了專業(yè)了法律術語，以體現(xiàn)它的嚴謹和莊重性，這種表述放映了《物權法》對居民住房物權的保護的重視，但是在當前的《城市房屋拆遷管理條例》第十七條，卻規(guī)定了城市拆遷管理部門為公共利益時有強制拆遷的權利，在第十條中規(guī)定“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”這一條和《物權法》第4條存在明顯的沖突，面對這一法律沖突，地方政府為了保證一些工程進度采用《城市房屋拆遷管理條例》，根本不理會《物權法》的規(guī)定。因此這種法律上的沖突規(guī)定，是造成現(xiàn)在很多暴力拆遷問題的根源之一。

　　在解決與物權法的沖突問題上，有很多主張，有的學者認為應該將《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》與《物權法》統(tǒng)一起來，其中與《物權法》相違背的發(fā)條自動失效。如著名民法學者王利明在的全國人大法律委員會上在接受采訪時就說道：“我認為，拆遷條例中相關規(guī)定的確與《物權法》第42條規(guī)定的征收制度不符合，自從《物權法》出臺后，我一直呼吁應盡快修改拆遷條例，以便有效實施物權法得相關法律制度的規(guī)定。例如，拆遷是否必須經(jīng)過法定的征收程序，是否應當由政府主導拆遷等問題，《條例》和很多地方法規(guī)的規(guī)定也確實與物權法的規(guī)定存在較大的差異。而由于《物權法》第42條規(guī)定得過于原則，在操作中也可能會有不同的解讀，因此也遇到難以統(tǒng)一適用的困難。”1之所以這樣認為，是因為《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》作為一個下位法，根據(jù)上位法和下違法沖突的原則，理應和上位法《物權法》保持一致。

　　(二) 強制拆遷問題

　　強制拆遷是造成《城市房屋拆遷管理條例》爭議的一個最突出的問題，也是《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》必須首先要解決的問題。強制拆遷的關鍵問題就是行政機關強制執(zhí)行行為，本質上是行政權的過度擴張，侵占了原本司法權的權利領域。改革當前的變強制拆遷為司法權力，改革現(xiàn)在的拆遷條例成為很法律學者的心聲。北京華一律師事務所合伙人夏霖就主張要把強制拆遷司法化，也就是強制拆遷不再是一個行政權利，要變?yōu)橐粋€司法權利，以司法權力限制行政權力皮的擴張。筆者認為，既要將《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》與《物權法》統(tǒng)一起來，也應該將強制拆遷化為訴訟程序的一部分，與強制執(zhí)行統(tǒng)一起來。從發(fā)達國家的立法來說，行政機關一般沒有強制執(zhí)行的權利，強制執(zhí)行一般屬于一種司法權力，我國在此方面應該借鑒發(fā)達國家的這一模式，限制行政權利的過分擴張。因此在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》中要做好以下幾個方面的規(guī)定：(1)明確的限制行政機關的強制執(zhí)行權，由行政權利變?yōu)橐豁椩V權，因拆遷問題產(chǎn)生的爭議首先由司法機關根據(jù)法律做出判決，判決違法以后由司法強制執(zhí)行機構執(zhí)行判決。(2)明確公共利益的范圍，筆者認為應該將商業(yè)開發(fā)、舊城區(qū)改造等營利性行為排除在公共利益范圍之外，縮小目前公共利益的范圍。公共利益的范圍應該站在全民的角度去界定，公共利益可以被嚴格的限定的戰(zhàn)爭的需要、抵御自然災害的需要、國家緊急避險等有關全民利益的范圍內。公路、學校等基礎設建設也應該排除在外，因外這些基礎設施受益人并非是全體公民，只會令部分公民收益。

　　(三)補償標準過低的問題

　　拆遷補償是指拆遷人對被拆除房屋的所有人，依照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定給予的補償。包括貨幣補償和房屋產(chǎn)權調換兩種方式。貨幣的補償是以被拆遷房屋所處地段的當前價格來衡量的。房屋的產(chǎn)權調換則需要拆遷人與被拆遷人進行房屋與安置房的價格結算。包括同地調換和異地調換。在《城市房屋拆遷管理條例》對補償?shù)臉藴屎驼{換標準并沒有明確的規(guī)定，而是具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這就給地方政府任意定價打下了基礎，造成了拆遷戶對補償數(shù)額不滿，引發(fā)各種拆遷沖突。因此在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》中應該規(guī)定一下幾個內容：(1)先補償、后拆遷的原則，在補償尚未談妥的情況任何人、任何單位都不能拆遷，負責就需要承擔侵權責任。(2)制定一套嚴格的拆遷補償標準，這一標準要考慮到拆遷戶的家庭收入、房產(chǎn)情況、當?shù)胤康禺a(chǎn)價格、房產(chǎn)的實際情況等。應該制定最低補償標準，筆者認為拆遷補償應該不低于當?shù)胤康禺a(chǎn)平均價格的80%最為合適，這是因為拆遷房可能存在建筑問題，實際價值肯定是低于新開發(fā)房地產(chǎn)價格，考慮到一般家庭只有一套住房，即使低于新開發(fā)房地產(chǎn)價格也不能過分低于，要保持拆遷戶的購買離，不低于當?shù)胤康禺a(chǎn)平均價格的80%的標準最為合適。(3)創(chuàng)設拆遷補償價格聽證制度，聽證人員由房地產(chǎn)開發(fā)公司、拆遷戶居民、社會第三方組成，聽證必須公開，聽證人員中拆遷戶的數(shù)量不能低于50%，以保證聽證的公正性。

　　總之，現(xiàn)在的我國已經(jīng)到了《城市房屋拆遷管理條例》必須改革的地步了，從法律、法規(guī)的角度去審視這一問題是完善拆遷機制的必由之路，只有這樣經(jīng)過完善的拆遷管理機制，融入物權法的精神，才能真正維護法律的公正、保護物權人的合法權益。