人權與勞動教養制度的改革法律論文發表

　　勞動教養制度作為一種行政處罰措施，不僅過于嚴厲，適用對象過于寬泛且具有不確定性，同時還存在適用程序上的不合理性、與我國政府簽訂的有關人權保護的國際公約的直接沖突等問題，造成對人權的直接侵害。

　　《法律方法》是山東省人文社科重點研究基地“山東大學法律方法論研究中心”主辦，2002年由陳金釗、謝暉教授創辦的法律方法專業研究集刊。

　　勞動教養制度作為一種在特定歷史條件下創設的法律制度，經過四十多年的發展、演變與改造，幾與創設的初衷相背離。盡管該制度自創設以來，已成功地教育、改造了一大批輕微違法犯罪人員，在維護社會治安、預防犯罪中發揮了積極作用，但隨著社會歷史條件發生的巨大變化，原來賴以建立勞動教養制度的社會基礎已不復存在，勞動教養制度的諸多缺陷已成為人權保障的羈絆，改革勞動教養制度已成為當務之急。

　　一、勞動教養的過分嚴厲性

　　盡管勞動教養在不同的歷史時期性質并不相同，但根據目前勞動教養制度的有關法規和文件，以及我國勞動教養制度的現實狀況來看，勞動教養應屬于一種嚴厲的行政處罰。1996年全國人大通過的《行政處罰法》第八條明確規定了7種行政處罰，其中并未包括存在已久的勞動教養。根據法律解釋規則，《行政處罰法》第八條第七項中的“其它行政處罰”也不可能包括勞動教養。因為無論從性質還是從類型上看，勞動教養同其余6種情況都不相似，而是屬于一種長期剝奪人身自由的處罰制度[1].而作為一種剝奪自由性質的行政處罰措施，從目前勞動教養適用的實際情況看，其嚴厲性程度卻遠遠重于作為刑罰措施的拘役刑和管制刑，具有明顯的不合理性。

　　從期限上看，勞動教養的期限過長。根據國務院轉發的公安部《勞動教養試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)規定，勞動教養的期限一般為1至3年，必要時可以延長，累計延長不超過1年，即勞動教養的期限最短為1年，最長可達4年。而管制刑的期限為3個月以上2年以下，拘役刑的期限為1個月以上6個月以下，都遠低于勞動教養的期限。

　　從執行場所上看，勞動教養也過于嚴厲。勞動教養必須在專門的勞動教養管理所執行，被勞動教養的人在勞動教養期間，其人身自由實際上是處于一種被剝奪的狀態。而管制刑是不剝奪犯罪分子的。人身自由，即不將其關押于一定的設施或者場所內，而是限制其一定自由，放在社會上由公安機關管束和在群眾監督下進行勞動改造。這樣，只實施了輕微違法犯罪、不夠刑事處罰而被勞動教養的人，其所受到的實際處罰遠比構成犯罪被判處刑罰的犯罪分子還要重，直接導致勞動教養與刑罰之間的沖突。

　　從待遇上看，勞動教養也具有極大的不合理性。首先是選舉權和被選舉權問題。選舉權和被選舉權是我國憲法賦予公民的重要政治權利，根據《選舉法》和有關法律的規定，除依法被剝奪政治權利者、精神病患者以及正在受偵查、起訴、審判的人，經人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權的以外，其他公民都依法享有選舉權和被選舉權。因此，不享有選舉權和被選舉權的人員中并不包括被勞動教養的人，故應當認為被勞動教養的人員享有選舉權和被選舉權。然而，根據《試行辦法》的規定，勞動教養人員在勞動教養期間停止選舉權和被選舉權。這實際上是變相剝奪被勞動教養人的選舉權和被選舉權。而被判處刑罰的犯罪分子，除非被剝奪政治權利，依然享有選舉權和被選舉權。其次是報酬以及回家探望問題。根據《試行辦法》，勞動教養人員在勞動教養期間，勞動教養管理所根據其從事的生產類型、技術高低和生產數量、質量發給適當的工資，并沒有實行同工同酬;在節假日勞動教養人員原則上就地休息，只有勞動教養半年以上，表現良好的或者有特殊情況的，經勞動教養管理所批準，才可以準假或者放假回家探望。不羈押只是限制自由的管制刑，根據刑法規定，被判處管制的人，在勞動中應當同工同酬。作為剝奪自由的拘役刑，根據刑法規定，在執行期間，每月也可以回家1至2天。

　　可見，勞動教養制度的法律性質與其嚴厲程度不相適應，作為一種剝奪自由的行政處罰措施，不僅期限過長，而且隨意剝奪勞動教養人員的選舉權和被選舉權，其嚴厲性程度甚至重于針對犯罪人適用的管制以及拘役等刑罰措施，導致對人權的直接侵犯。

　　二、勞動教養對象的不確定性

　　有關勞動教養的規范性文件，前后矛盾，結果造成勞動教養的適用對象極不確定。國務院《關于勞動教養問題的決定》(以下簡稱《決定》)確定的勞動教養對象為4類人員，《試行辦法》確定的勞動教養對象為6類人員。以后，在一些單行法律、行政法規和司法解釋中，勞動教養的對象不斷擴張。根據有關的單行法律、行政法規和司法解釋，勞動教養的適用對象大致歸納如下：(1)罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子;(2)結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的;(3)有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法行為，屢教不改，不夠刑事處分的;(4)聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的;(5)有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和社會秩序，妨礙公務，不聽勸阻和制止的;(6)教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的;(7)賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖娼，不夠刑事處分的;(8)賭博或者為賭博提供條件，不夠刑事處分的;(9)制作、復制、出售、出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄像或者其他淫穢物品，不夠刑事處分的;(10)參與反動會道門活動，情節輕微，并確有悔改表現的一般中小道首，被人民法院免于刑事處分的;(11)吸食、注射毒品成癮，強制戒除后又吸食、注射毒品的;(12)非法攔截列車、在鐵路線路上置放障礙物或擊打列車、在線路上行走或者在鋼軌上坐臥等危害鐵路行車安全行為的;(13)有配偶的人與他人非法同居，情節惡劣的;(14)以營利為目的，私自為育齡婦女摘除節育環，或者借摘除節育環對婦女進行調戲、侮辱的;(15)多次倒賣車票、船票、飛機票和有效定座票證，屢教不改，不夠刑事處分的;(16)非法收購、倒買倒賣、走私黃金不足50克的;(17)違反槍支、民用爆炸品等危險物品管理規定的;(18)因犯罪情節輕微而被人民檢察院不起訴、人民法院免于刑事處分的[2].此外，不少省、直轄市和自治區甚至是一些大城市的政府發布的地方法規或者地方規章中，也擴大了勞動教養的適用對象。如鄭州市勞動教養委員會所制定的《關于辦理勞動教養案件的規定》中，更是將勞動教養的對象任意擴大，幾乎到了沒有任何限制的程度。如“外來流動人口在本市無固定居所、無固定經濟來源、無合法證件被強制遣送兩次以上又重來本市的”以及“以營利為目的，掛牌收購煙、酒等禮品，情節嚴重的”都列為勞動教養的對象，其適用對象未免過于寬泛。此外，更有一些兜底性的規定，例如“其它擾亂公共秩序行為造成嚴重后果或者屢教不改的”，“其它違法犯罪行為造成嚴重影響或者嚴重后果的，也可以予以勞動教養”等類似的規定，容易得出結論，任何人都可以根據該文件被勞動教養。

　　由此可見，勞動教養適用對象實際上處于一種不受約束的持續擴張狀況。勞動教養給人們的印象好像是，凡夠得上治安處罰的就可以適用勞動教養，甚至是夠不上治安處罰的也可以適用勞動教養。這種勞動教養適用對象的不確定性，直接導致在實際操作上的隨意性。正是勞動教養對象的不確定性，使得勞動教養在某些情況下成為某些權勢人物用來打擊迫害他人的工具。實踐證明，勞動教養適用對象的不確定性，使得公民實際上無法預測自己行為的后果，隨時可能成為被勞動教養的對象，這種狀況無疑是對人權的嚴重侵犯。

　　三、勞動教養程序的不合理性

　　勞動教養作為一種事實上剝奪公民人身自由的嚴厲的行政處罰措施，其審批適用程序存在重大的缺陷，又直接造成了對人權的侵犯。考察勞動教養的審批程序，有關行政法規、部門規章的規定前后并不一致，變化較大。《決定》第三條規定：“需要勞動教養的人，由民政、公安部門，所在機關、團體、企業、學校等單位，或者家長、監護人提出申請，經省、自治區、直轄市人民委員會或者它們委托的機關批準。”這顯然是一個過于原則性的規定，根本沒有涉及勞動教養程序的實質內容。全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養問題的補充規定》(以下簡稱《補充規定》)第二條規定：“對于需要實行勞動教養的人，由省、自治區、直轄市和大中城市勞動教養委員會審查批準。”只是進一步明確了勞動教養的審批機關。《試行辦法》的十二條規定：“對需要實行勞動教養的人，承辦單位必須查清事實，征求本人所在單位或街道組織的意見，報請勞動教養委員會審查批準，做出勞動教養的決定，向本人和家屬宣布決定勞動教養的根據和期限。被勞動教養的人在勞動教養通知書上簽名。被決定勞動教養的人，對主要事實不服的，由審批機關組織復查。經復查后，不夠勞動教養條件的，應撤銷勞動教養;經復查事實確鑿，本人不服的，則應堅持收容勞動教養。”第五十九條第二款規定：“提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限，由勞動教養管理委員會批準。”《試行辦法》雖有一些勞動教養的程序性規定，但也極為原則，根本無法實現程序規范的人權保障目的。

　　《試行辦法》并沒有規定立案、證據收集、合議、復議、交付執行等勞動教養必須的程序性規定，而且勞動教養決定一經做出立即交付執行，并沒有提供擔保或者交納保證金后可以暫緩執行的程序規定，也沒有向被勞動教養人員送達勞動教養決定書的程序規定，更沒有向被勞動教養人員告知復議權和起訴權的程序規定。《試行辦法》中“對主要事實不服的，由審批機關組織復查”，這里的“復查”是否等同于法院受理行政案件前置程序的“行政復議”呢?回答是否定的。《行政訴訟法》第三十二條規定：“法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院起訴的，依照法律、法規的規定。”顯然，只有依據法律、法規的規定，才能決定哪些行政案件的復議是法院受理該類行政案件的前置程序，而有關的勞動教養法規都沒有復議的規定，而且無論是原《行政復議條例》還是現行的《行政復議法》，其中規定的復議是指由上級主管部門或者同級人民政府組織復議，而并非由做出處罰或者處理決定的機關組織復議。因此，不能將《試行辦法》中的復查等同于法院受理行政案件前置程序的復議。然而在實踐中，不少勞動教養案件的辦理機關及人員，為了避免可能提起的行政訴訟，往往不告訴其享有提起行政訴訟的權利，而且事實上還設法拖延對不服勞動教養的復查時間，以至于最終延誤了當事人提起行政訴訟的期限，使其人權受到極大侵害。雖然2002年公安部發布的《公安機關辦理勞動教養案件規定》中增設了聆詢程序，但有權要求聆詢的只能是可能被決定勞動教養2年以上的人或者未成年人，聆詢程序并不具有普遍性。

　　根據《補充規定》和《試行辦法》，勞動教養的領導權和管理權是勞動教養委員會，負責審查批準勞動教養人員。《補充規定》第一條規定：“省、自治區、直轄市和大城市人民政府成立勞動教養委員會，由民政、公安、勞動部門的負責人組成，領導和管理勞動教養的工作。”《試行辦法》第四條規定：“勞動教養管理委員會，領導和管理勞動教養工作，審查批準收容勞動教養人員。”然而，根據公安部、司法部《關于勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口的通知》(以下簡稱《通知》)的規定，勞動教養的審批權實際上由勞動教養管理委員會轉移給了公安機關，“勞動教養管理委員會的辦公室設在司法行政部門，負責處理日常工作。勞動教養的審批機關設在公安機關，受勞動教養管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養的人員”。顯然，勞動教養的審批權給予公安機關的授權并非妥當，而且這種授權是否有效大可質疑。因為上述《通知》僅是一個部門規范性文件，屬于部門規章，而《補充規定》則是全國人大常委會審查批準的行政法規，下位階規范性文件擅自修改上位階規范性文件的基本內容，違反了法的一般理論，應屬于無效的規定。不過在實踐中，正是由于該《通知》的非法授權，公安機關因此獲得了勞動教養的審批權。

　　就目前的實際情況看，勞動教養的審批過程一般是：(1)公安機關辦案部門將認為符合勞動教養條件的人員的材料報所屬公安局(分局)法制科;(2)法制科經專人審查后，如果同意報送勞動教養，經分管局長批準后，將案件材料報上級公安局法制處審查;(3)上級公安局法制處專人審查后，向分管勞動教養的局長匯報研究決定是否批準勞動教養及勞動教養的期限，然后以勞動教養委員會的名義做出決定。從上述審批過程可以看出，公安機關獨家行使勞動教養的審批權，缺乏外來制約因素。并且，如前所述，如果被勞動教養的人對主要事實不服，由審批機關組織復查，這樣審批機關自己又成了復查機關，這種復查難免會流于形式。由于不存在應有的制約和監督機制，在具體勞動教養案件的辦理過程中，必然違背不同機關分工負責、相互制約的正當程序原則，結果造成警察權的無限膨脹，導致人權保障的缺失。同時，作為勞動教養審批機關的公安機關又作為復查機關，使惟一來自外部的檢察監督無法發揮應有的作用。根據1987年《人民檢察院勞教檢察工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)第二十五條的規定，人民檢察院的監所檢察監督部門，對于勞動教養人員不服勞教決定向原審批機關申訴被駁回又向人民檢察院申訴的，可以受理并經復查發現勞動教養確屬錯誤的，可提請原審批機關即公安機關予以糾正。如果原審批機關不予糾正，應當報告上一級人民檢察院，上一級人民檢察院認為提出的糾正意見正確，應當向同級公安部門提出糾正。然而，如果該上級公安機關拒絕糾正錯誤的勞動教養決定，由于缺乏后繼的監督措施，檢察機關自然無法采取其他任何切實有效的糾正措施。顯然，人民檢察院對勞動教養工作的法律監督就局限于對錯誤的勞動教養“提請糾正”和“提出糾正”，即錯誤糾正的建議權。而在勞動教養的審批環節，并無監督程序的明確規定，檢察機關的監督難以展開，事實上檢察機關對勞動教養活動實施監督是從被勞教人員收容時開始的，因而檢察機關在勞動教養的審批環節的監督缺位。可以認為，作為專門法律監督機關的檢察機關對勞動教養審批機關的監督作用也是微乎其微。由于缺乏必要的監督，程序上的不正當，勞動教養實際上的決定機關即公安機關權力的濫用就成為必然，存在著侵犯公民權利的極大可能，不利于人權保護。

　　此外，勞動教養的執行程序中也不存在真正的監督和制約。根據1991年司法部《關于對勞教人員減延期審批權的批復》的規定，由司法行政部門的勞教機關以勞動教養管理委員會的名義，對勞教人員提前解除勞動教養、減少或者延長勞動教養，行使審批權。除了該委托授權的效力存在疑問外，對這類勞動教養執行過程中的提前解除勞動教養、對勞教人員減少或者延長三個月以內的審批權也缺乏有效的監督。因為作為專門法律監督機關的檢察機關，根據上述《工作辦法》，其監督也只是提出糾正的意見而已，并無其他監督手段作為保障。

　　四、國際人權公約與勞動教養制度改革

　　我國政府已陸續簽署或者加入了不少國際人權公約，如《禁止酷刑及其它殘忍、不人道或者有辱人格的待遇或者處罰公約》、《經濟、社會、文化權利公約》以及《公民權利和政治權利國際公約》等等。《經濟、社會、文化權利公約》、《公民權利和政治權利國際公約》和我國尚未簽署的《世界人權宣言》被通稱為世界人權憲章，在促進世界人權保護方面具有無可替代的作用。其中，《經濟、社會、文化權利公約》已獲全國人大常委會批準加入，《公民權利和政治權利國際公約》相信在不久的將來也會獲得國家權力機關的批準，而且可以預計在不久的將來，我國政府也會簽署加入《世界人權宣言》。在我國簽署并加入這些國際人權公約后，當然就要遵守公約規定，消除與公約相抵觸的國內法內容，履行國際義務。根據這些國際人權公約，可以發現，我國的勞動教養制度不僅存在極大的不合理性，而且直接與之發生沖突。《公民權利和政治權利國際公約》第9條(1)規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘留。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”《世界人權宣言》也有類似的規定：“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”(第9條)：“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控”(第10條)。可見，國際人權公約是將人權保障作為基本的出發點和歸宿。保護人權已成為人類的共同信念，國際公認的原則是不得以犧牲司法公正或威脅基本人權為代價來控制犯罪或者建立秩序[3].

　　考察我國的勞動教養制度，可以毫不夸張地說，其創設之目的就是為了控制犯罪、建立秩序以及保護社會，是以犧牲個人的自由與權利為代價的。有學者認為勞動教養不符合憲法的規定[4]，還有學者認為勞動教養制度缺乏憲政基礎[5].而且，如果用現在的《立法法》和《行政處罰法》的有關規定來衡量，不論《決定》、《補充規定》還是《勞動教養試行辦法》，都不具有正當性、合法性，都不能成其為勞動教養依據和具有合法性的根據[6].這樣一來，勞動教養既沒有憲法依據也存在合法性問題;勞動教養雖然是一種行政處罰，但其剝奪自由的嚴厲程度遠遠超過某些刑罰措施;勞動教養的對象存在不確定性;勞動教養程序也存在明顯的不公正性，缺乏有效的監督制約，等等。勞動教養所有這些弊端，從另一方面反映了其側重于維護社會秩序，而疏于人權保護的特點，違反了國際人權公約的將人權保護作為優先考慮的基本要求。

　　此外，《公民權利和政治權利國際公約》第8條第3款規定：“任何人都不得被強迫勞動或者服勞役”，賦予公民以免于強迫勞動權，免于強迫勞動權是人身自由權的一種延伸。免于強迫勞動權單獨成為一項完整的公民權利，既體現了人權內涵的不斷豐富和拓展，同時也說明該項權利的重要程度不容忽視[7].在我國的勞動教養制度中，勞動不僅是其重要內容，而且無可質疑的是這種勞動具有強迫的性質，有關的規范性文件中已有明確說明。例如，1980年國務院《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》規定：“強制勞動的對象和收容審查的對象同勞動教養的對象基本相同，沒有實質性的區別。現決定將強制勞動和收容審查統一于勞動教養。”根據《試行辦法》的規定，勞動教養人員要積極參加生產勞動，不準消極怠工，抗拒勞動。如果不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的，應根據不同情節給予警告、記過、延長勞動教養期限等懲罰。對于逃跑的勞動教養人員，應立即追回，并通知原住地的公安機關。由此，勞動教養制度具有強迫性勞動的屬性昭然若揭。勞動教養制度中的強迫勞動與人權公約中公民免于強迫勞動權的直接沖突，更加彰顯勞動教養制度的改革緊迫性。