對檢察機關公益訴訟制度基本問題的分析

　　當前檢察機關提起公益訴訟制度已經進入常態化發展階段，適用于試點工作的推動機制，已經無法滿足實際需求。加強檢察機關公益訴訟制度基本問題研究，掌握制度供給問題并對其進行完善，成為檢察機關以及相關工作人員關注與研究的重點。以下是筆者對檢察機關公益訴訟制度基本問題的幾點認識，意在拋磚引玉。

　　本文源自 法制與社會 2020年1期《法制與社會》雜志社理會不僅為社會各界提供了一個相互交流、總結行業經驗、樹立企、事業單位形象的廣闊平臺，而且以法律援助、法律服務、理事會法學專家解疑等方式為會員單位提供了法律保護的堅實后盾。同時，理事會也是一個集法理研究、法學交流、輿論監督于一體的高層次機構。我們企盼，以我們的資源和力量、正義和行動，以法律為支點，架起共同亟需橋梁，推進社會主義法治建設。

　　一、檢察機關公益訴訟制度構建與實施中的主體資格問題

　　由“公益訴訟”概念分析可知：公益訴訟(public interest lifiga-tion)是以社會公共利益有效維護為非直接利害關系人、直接利害關系人提起的訴訟。包括民事公益訴訟、行政公益訴訟兩種類型。公益訴訟相對于私益訴訟而言，在訴訟性質(公益性、社會性)、訴訟主體(非直接利害關系人可提起)、訴訟目的(維護公共利益)等方面存在較大差異性。因此，在檢察機關公益訴訟制度設計與構建過程中，檢察機關是否具有提起公益訴訟主體資格、檢察機關提起公益訴訟是否具有法律依據等問題成為檢察機關公益訴訟制度探索階段人們關注與思考的基本問題。

　　由我國《憲法》相關規定可知：檢察機關是國家法律監督機關，具有政府行政行為、法院審判行為依法監督的權利。加之，檢察機關相對于其他組織、團體、自然人而言，法律專業性更強，能夠在專業人才支撐下讓調查取證工作、舉證工作的開展更具便利性、時效性、有效性。對此，檢察機關具備提起民事公益訴訟、行政公益訴訟資格，且存在顯著優勢。公益訴訟檢查工作情況有關報告顯示：2017年7月至2019年10月期間，檢察機關辦理的公益訴訟案件超過21萬件，其中公益訴訟訴前程序案件超過18萬件，提起訴訟案件(包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益訴訟帶民事公益訴訟)超過6300件，呈不斷增長趨勢。檢察機關提起公益訴訟制度的實施，推進了司法治理建設進程，能夠更客觀、公正、公平進行社會公共利益維護，彌補我國公益司法保護機制建設存在的不足。

　　檢察機關參與公益訴訟需要強有力的法律依據支撐。就當前我國法律框架公益訴訟相關法律法規進行分析，發現關于公益訴訟主體，民事訴訟法明確指出：法律規定的機關與有關組織可提起民事公益訴訟。而對“法律規定的機關與有關組織”的界定僅有部分法律法規給予了明確規定。例如《海洋環境保護法》第九十條規定：國家海洋環境監督管理行政機關可依據法律法規對破壞海洋生態、海洋保護區、海洋水產資源，對國家社會公共利益造成嚴重損失的行為提起訴訟;《環境保護法》第五十八條規定：依據法律法規在市級以上人民政府民政部門登記，連續五年以上從事環境保護公益活動并沒有違法記錄的社會組織可依據法律法規對破壞生態、污染環境、損害社會公共利益的行為提起訴訟。對此，檢察機關提起公益訴訟制度常態化發展過程中，為解決檢察機關提起公益訴訟主體資格問題，使檢察機關提起公益訴訟制度適應《中國人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》，結合試點使其檢察機關公益訴訟實際情況，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題》的通過與實施，對檢察機關提起公益訴訟的主體資格給予了肯定，如“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為……人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”。這在一定程度上，使檢察機關公益訴訟有法可依，避免在各部門法中對檢察機關提起公益訴訟的權責進行一一明確。

　　二、檢察機關公益訴訟制度構建與實施中的案件范圍問題

　　在檢察機關公益訴訟制度構建與實施過程中，公益訴訟案件范圍問題是基礎問題，也是核心問題。直接關系檢察機關在公益訴訟參與中作用的發揮質量與效率，決定司法監督對國家社會公共利益的維護程度。在公益訴訟案件范圍確定過程中，需要從多層面給予考慮，包括憲法中檢察機關、行政機關、法院之間關系的規定，行政訴訟法中公益訴訟與私益訴訟的界定;民事訴訟法中公益訴訟與私益訴訟的分工規定;執法現狀與社會訴求矛盾;檢察機關提起公益訴訟制度能力等。在檢察機關提起公益訴訟制度試點階段，針對公益訴訟案件范圍問題，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等相關法律法規將檢察機關公益訴訟案件來源限制在“履行職責過程中”，將檢察機關工益訴訟案件范圍限定在“公共利益受損嚴重”中。因此，檢察機關公益訴訟制度存在訴訟案件提起范圍狹窄問題。

　　針對這一問題，在檢察機關提起公益訴訟制度試點工作開展期間，相關學者已經提出“適當擴大工益訴訟案件范圍”的建議，如檢察機關除對現有法律規定的行政違法行為具有公益訴訟提起權力外，也需對公共安全領域行政違法行為、土地征收領域行政違法行為等具有公益訴訟提起資格。

　　與此同時，在對試點工作進行歸納與總結過程中，發現檢察機關在維護國家利益、社會公共利益時，參與的行政公益訴訟案件相對較多(行政公益訴訟案件在檢察機關提起公益訴訟案件的占比超過88%，涉及領域有生態環境保護、國有土地使用權出讓、資源保護、國有資產保護等。這在一定程度上，表明檢察機關參與行政公益訴訟已經成為檢察機關進行公共利益維護的重要途徑，能夠充分發揮檢察機關外部監督職責，在一定程度上解決行政機關內部監督機制不完善問題，促進行政機關能夠依法行政。

　　此外，在對我國公共利益表現形態進行分析時，了解到我國公共利益形態存在多樣化特征，包括國有土地、生態環境、自然資環、傳統文化遺產、婦女兒童群體利益、食品安全、藥品安全等。

　　對此，筆者建議在已有試點經驗基礎上，在立法層面對‘損害公共利益的違法行為”給予更為準確、全面規定，適當擴大檢察機關提起公益訴訟的案件范圍，讓司法監督更好保障國家利益、公共利益不受侵害。

　　三、檢察機關公益訴訟制度構建與實施中的訴訟程度問題

　　檢察機關公益訴訟制度推進過程中，除存在檢察機關訴訟主體地位問題、檢察機關公益訴訟案件范圍問題外，在訴訟程序上(包括公益訴訟請求確定、調查取證、責任追究機制銜接等)也存在諸多爭議。需要檢察機關公益訴訟制度在完成試點工作進入常態化發展時，能夠通過相關制度完善，提升制度供給能力，更好指導檢察機關公益訴訟制度實踐。

　　(一)訴求請求確定

　　訴求請求的科學確定是提升訴求成功率的前提與基礎。由于公益訴訟存在一定特殊性，并非所有侵權責任承擔方式均適用于民事公益訴訟請求。例如，“恢復名譽”“賠禮道歉”等方式在環境污染侵害行為訴訟中缺乏實用性;“恢復原狀”“排除妨礙”等方式在食品藥品安全侵害行為訴訟中缺乏實用性。這就需要檢察機關在確定民事公益訴訟案件范圍后，能夠根據案件性質、民事公益訴訟目的進行訴求請求科學確定，提升訴求請求適宜性、合理性，避免訴訟請求不成立被法院駁回問題的產生。除此之外，關于民事公益訴訟，檢察機關在實踐過程中應保證所提出的侵害賠償請求具有適宜性、合理性、可行性。目前，直接經濟損失賠償與間接經濟損失賠償是損失賠償主要形式。由于公益訴訟的提起宗旨在于維護社會公共利益不受侵害，加之多數公益訴訟案件存在損失不確定性特征，因此直接經濟損失賠償方式實用性不強。以環境污染為例，檢察機關雖然可向行為發起者提出消除污染訴求情節，但無法向行為發起者提出直接經濟損失賠償，只能根據環境污染治理過程中所需花費的費用提出損失賠償請求。

　　檢察機關作為法律監督機關，為使其在提起行政公益訴訟時能夠嚴格履行法律監督職責，保證行政公益訴訟的公正性、客觀性。《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》將檢察機關行政公益訴訟訴訟請求限制在“撤銷之訴”“履行之訴”“確認之訴”。通過“撤銷之訴”實現檢察機關法律監督權威性的有效維護;通過“履行之訴”提升檢察機關行政機關執法行為監督力度，減少行政機關執法問題、職責履行問題的產生;通過“確認之訴”實現檢察機關行政公益訴訟程序化發展，讓檢察機關監督效力更明確、更高效。與此同時，在判決過程中，由于檢察機關是代表國家、代表絕大多數人民群眾提起的公益訴訟。因此當訴求請求沒有達到相關標準時，人民法院在審理過程中，為維護檢察機關權威性，減少檢察機關監督權濫用行為，應將“裁定方式”轉變為“駁回方式”，要求檢察機關通過訴求請求變更、訴訟請求完善等方法，提升公益訴訟提起成功率。

　　(二)訴訟調查取證

　　調查取證是公益訴訟案件提起過程中不可或缺的存在。基于監察委制度改革進程的不斷推進，對檢察機關公益訴訟案件的調查取證提出了更高要求。在此過程中，為試下檢察機關證據調查、收集能力的有效提升。一方面應給予檢察機關公益訴訟案件取證職權，善于利用檢察機關專業能力，讓公益訴訟案件證據更充足、更完整;另一方面立足行政執法證據，從中獲取有價值信息，并根據公益訴訟案件實際情況進行有針對性補充，在節約司法資源，提升行政執法證據利用率的基礎上，達成檢察機關提起公益訴訟調查取證任務目標。

　　(三)責任追究機制銜接

　　在司法實踐中檢察機關(以基層檢察機關為主)普遍存在公益訴訟機制不完善、協調性不足等問題。對此，在檢察機關提起公益訴訟制度常態化發展下，要想保證檢察機關國家利益、社會公共利益維護作用的最大化發揮，需完善公益訴訟機制。尤其是訴訟程度上，民事責任、行政責任、刑事責任的有效銜接。從而能夠更好處理行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件。

　　檢察機關參與公益訴訟對我國行政訴訟體系完善存在積極影響。經檢察機關提起公益訴訟制度試點工作的開展與完成，檢察機關提起公益訴訟制度取得一定成效。但在實踐中也存在諸多問題，需要在理論與實踐研究中不斷完善。本文通過分析檢察機關公益訴訟制度基本問題，加深了對檢察機關提起公益訴訟制度的了解，點明制度困境突破著力點，旨在讓新制度在不斷完善、改進中成熟與發展。