我國住房制度演化軌跡和長效機制的建立

　　摘要：住房制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。改革開放后，我國打破了傳統的福利分房體系，確定了住房市場化的改革方向，住房改革取得了巨大的成就，基本建立了滿足不同人群住房需求的多渠道供應、多層次保障的住房供應及保障體系，居民住房條件大大改善，房地產業極大拉動了經濟增長。隨著“房住不炒”理念的提出，我國住房市場進入轉型發展新階段，為構建住房市場平穩健康發展的長效機制，應協同推進住房、土地、財稅等相關制度改革，分類培育和發展住房租賃市場，調控政策堅持因城因房施策，完善住房領域法律法規等。

　　關鍵詞：住房制度演化軌跡改革經驗長效機制

　　《中國房地產估價與經紀》(雙月刊)雜志創刊于1997年6月，2007年1月變更為現名，是住房和城鄉建設部主管、中國房地產估價師與房地產經紀人學會主辦的房地產估價、房地產經紀行業的惟一專業刊物。

　　住房是人類最基本的需求之一，是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題。改革開放后，我國打破了傳統的福利分房體系，實現了住房供應和保障制度的重大轉變，住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善，形成了以居民自有產權為主、多種產權形式并存的住房保障格局，基本建立了滿足不同人群住房需求的多渠道供應、多層次保障的住房供應及保障體系。我國住房市場已從“總量供不應求”轉向“總量供求基本平衡，結構性、區域性矛盾突出”的新階段。

　　一、我國住房制度演化軌跡及取得的成就

　　(一)我國住房制度改革的演化軌跡

　　住房制度的改革是經濟社會轉型和變遷的縮影。住房改革是我國經濟體制改革中提出最早、醞釀時間最長、試點范圍最廣、出臺方案最慎重、在全國鋪開最為緩慢的改革。根據不同時期住房制度改革的背景和特征，可以將其劃分為五個階段。

　　圖1我國住房制度改革大事記

　　1.住房實物分配制度改革階段(1978—1993年)：住房商品化探索

　　改革開房后，由福利分房制度造成的政府沉重的住房補貼負擔，以及住房供給不足矛盾的突出，促使政府開始思考新的住房供給方式。這一階段，政府為推進住房制度改革進行了多種形式的嘗試和創新，先后經歷了公房出售試點、提租補貼試點和全面起步三個階段。作為住房商品化改革的探索，這一階段改革的特點是以中央政府為主導的自上而下的改革，目的是緩解政府和企業住房投資壓力。相關改革試點政策實施效果不太理想，但為后續深化改革積累了豐富經驗。

　　2.住房實物分配向住房市場化改革過渡階段(1994—1998年)：住房商品化啟動

　　經歷初步探索之后，住房制度改革逐漸向市場化的商品房方向發展，改革的特征主要是權力下放、培育市場主體，改革的方向是住房產權改革。1994年，國家提出了“三改四建”7項具體改革舉措，明確了我國住房制度改革的總目標，標志著住房制度改革正式啟動。1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》明確提出，“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，標志著福利分房制度的終結，新的市場化住房制度正式開始實施。在這一階段的改革過程中，政府政策導向是不斷鼓勵居民自主購房，鼓勵和培育房地產市場穩步發展，探索金融對住房改革的支持作用，同時也實施了國家安居工程計劃，積極探索新型住房保障制度。這一階段的住房供應模式主要有集資合作建房、經濟適用房、廉租住房、安居工程住房等。同時，實物分房尚未完全取消。

　　3.住房市場化全面推行階段(1999—2004年)：住房市場化發展迅速，住房保障收縮

　　1998年后，我國住房市場發展迅速，建設規模不斷擴大，開發投資額快速增長，住房地產新開工面積增速、開發投資額增速和銷售面積增速連續7年保持兩位數增長，我國住房市場全面進入市場化發展階段。2003年《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》提出，將“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”改為“多數家庭購買或承租普通商品住房”。

　　至此，住房市場化改革方向更加堅定，房地產業逐漸成為國民經濟的支柱產業，城市住房價格不斷上漲。隨著住房市場化迅速發展，住房保障處于萎縮階段，尤其是隨著“經營城市”理念的提出，地方政府憑借對土地的壟斷地位積極開發和出讓國有建設用地獲得了大量預算外收入，導致保障性住房建設的積極性不斷減弱，一些城市甚至停止建設經濟適用房。

　　4.住房市場調控階段(2005—2015年)：調控住房市場，重新重視住房保障問題

　　伴隨著我國住房市場的高速發展，住房市場發展不平衡、投資增長過快、供給結構不合理、市場秩序混亂等問題日益突出，與此同時由于房價上漲過快，也引發了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出。政府采取了一系列以住房價格調控為主的房地產宏觀調控政策措施，相繼制定了“國八條”“國六條”“新國八條”“國五條”“新國五條”“國十三條”等一系列住房市場調控政策措施，從規范土地交易、打擊土地囤積、加強房地產信貸管理、提高住房貸款利率、規范房地產期房預售制度、完善二手房市場交易管理、整頓房地產交易秩序等方面，對住房市場進行了規范管理和需求抑制。

　　雖然這一階段國家對住房市場調控政策措施之多、力度之大、頻率之快、參與部門之多前所未有，但由于政府調控房價的政策一直以行政手段為主，并未真正觸及住房價格上漲的深層次原因，調控并未有效抑制住房價格的迅猛上漲，住房價格進入“越調控越漲”的怪圈。為了緩解房價上漲給低收入群體帶來的住房壓力，我國重新重視了住房保障問題，制定了《廉租房管理實施辦法》《經濟適用住房管理辦法》等法規，頒布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等，加快保障性住房建設力度，規范保障性住房的管理，全面確立了由廉租房、公租房、經適房和限價房4類住房構成的保障房實物供應體系。此外，我國還開展了集中成片棚戶區改造，積極推進舊住宅區綜合整治，多渠道改善農民工居住條件。

　　5.住房調控升級與轉型發展階段(2016年至今)：住房理念轉變，回歸住房基本功能

　　經過10多年的發展，我國住房總量供不應求的問題已經得到明顯緩解，住房保障體系已基本形成，但住房市場區域性供給過剩和有效供給不足共存，保障性住房建立有效性仍顯不足，住房的經濟屬性過強等問題較為突出。面對新時代、新要求，面對住房領域不平衡、不充分問題，亟須改變過度強調住房經濟屬性的傾向，以及住房投資需求不斷膨脹的現實，亟須對住房的本質屬性進行準確界定。2016年中央經濟工作會議明確提出，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，住房市場進入轉型發展新階段。

　　在“房住不炒”的理念下，“購租并舉”成為新時代我國住房制度改革的主要方向，也是彌補住房領域“歷史欠賬”的重要舉措。黨的十九大提出，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一論述系統闡述了未來一段時期我國住房政策的制度框架和發展目標，為解決新時代住房領域不平衡、不充分矛盾提供了清晰的路線圖和解決方案。