京津冀協同困境的制度經濟學解釋

　　京津冀地區的協同困境受“一畝三分地”的思維定式影響。“一畝三分地”思維定式的形成，與區域競爭背景下因干部政績考核制度等制度性因素強化的“政治錦標賽”密切相關。以經濟增長為核心的區域競爭與“政治錦標賽”一方面促進了地方經濟增長，另一方面也成為“一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。要破除這一思維定式，需要從淡化區域競爭和“政治錦標賽”入手。為此，建議采取科學調整領導干部政績考核制度和指標;適度優化調整國家發展戰略;建立跨中央、地方、部門的協調機構，最大限度形成京津冀協同的共識;充分發揮干部教育體系的作用，促進京津冀協同共識的理解和深化等對策措施。

　　《寧波經濟》(月刊)1993年創刊，是由寧波市政府經濟研究中心、寧波市政府辦公廳、寧波日報社主辦的專業性學術經濟期刊。刊物內涵上的飛躍。刊物以地方特色為主,為寧波經濟建設和社會發展服務,為領導提供決策參考。同時,強化宏觀分析和理論色彩,直接與國際、國內經濟發展態勢接軌。

　　相對于珠三角、長三角各具特色的區域協同發展，京津冀的協同困境是不爭的事實。京津冀協同困境長期存在，以至于2014 年2 月26 日中共中央總書記同志在北京主持召開座談會專題聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展是重大國家戰略，“要著力加大對協同發展的推動，自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用”。從學理的角度，要破除這種阻礙區域協同發展的“一畝三分地”的思維定式，需要首先分析這一思維定式形成和存在的邏輯機理。對此，本文立足制度經濟學的分析框架，從區域競爭和“政治錦標賽”理論模型的視角對“一畝三分地”的思維定式以及京津冀的協同困境給予分析。

　　一、區域競爭與政治錦標賽：中國經濟長期高速增長的一個合理性解釋

　　(一)區域競爭推動中國經濟高速增長

　　中國經濟自1978 年改革開放以來的高速增長，被人們稱為“經濟增長奇跡”。中國的經濟增長奇跡表現在增長速度快，增長持續時間長，可謂開創了世界紀錄，而且當中國的經濟增長列車啟動后，從來沒有經歷過負增長。中國經濟從1978 年以來保持了每年將近10%的增長速度，近年來雖然增速趨緩，但也雄踞全球前列甚至全球之冠，特別是經濟大國之冠。20 世紀出現了許多經濟增長的神話或奇跡，從來沒有任何一個國家能夠超越中國。日本曾經創造“東亞奇跡”，但其高速增長維持了20 余年就遭遇了“失去的十年”甚至是“失去的二十年”，經歷了多年零增長或負增長。韓國也曾經創造“漢江奇跡”，經歷了20 余年的高速增長，但在1997 年經歷了亞洲金融危機的打擊，一度萎靡不振。

　　中國經濟的增長奇跡當然引發了學界的濃厚興趣，相關解釋也頗多，也各有其合理性。其中，在制度經濟學的分析視野中，地方政府主導的區域競爭是中國長期高速經濟增長的眾多影響因素中的合理性解釋之一。

　　在傳統計劃經濟體制下，中央政府高度集權，生產的種類和產量都由中央政府的計劃決定，全國執行統一的計劃，地方政府只是中央計劃的被動執行者，統收統支的財政體制使得地方的自主利益也很小;而市場經濟的核心精神在于分權和競爭，因此，改革開放后建立和完善社會主義市場經濟體制的過程事實上是一個 “放權讓利”的過程，這種放權讓利既包括政府對民間經濟主體的放權讓利，也包括中央政府對地方政府的放權讓利。隨著改革開放進程的逐漸深入，地方政府被賦予了一定的財權和管理、調節地方或區域經濟的權力和職責，極大地調動了其發展經濟的積極性，地方政府成為經濟發展的重要推動力。放權讓利改革戰略、“分灶吃飯”財政體制和分稅制改革的實施，使得地方政府擔當了推動地區經濟增長的重任，掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應拓展。中央與地方政府成為具有不同權力和利益的相對獨立的經濟主體，地方政府成為中國經濟高速增長的重要推動力量，地方政府不但在地區經濟增長中扮演了非常重要的角色，更是破解舊體制弊端、推動改革、孕育制度創新的重要力量，“中國許多重要的改革都是由地方政府發起、推動和直接參與的，成為中國改革進程中最亮麗的風景之一。”[1]2

　　(二)政績考核與政治錦標賽：區域競爭的制度經濟學解釋

　　地方政府之所以成為推動經濟增長的重要力量，制度性因素發揮了重要作用，在諸多制度性因素中，最為關鍵的當屬地方政府政績考核制度。在政績考核“指揮棒”的指揮下，地方政府官員之間形成了晉升競爭，刺激了地方政府追求經濟增長、創造政績的動機，形成了各地的經濟發展競賽。

　　20 世紀80 年代以前，沒有嚴格的干部考核制度。領導干部只要不犯大的錯誤，特別是政治錯誤，可以長期擔任領導職務。1978 年3 月，鄧小平在一次講話中提出要實行考核制度：“考核必須是嚴格的、全面的，而且是經常的。各行各業都要這樣做。”[2]1021978

　　年12 月的中央工作會議上，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這一重要文獻中重申：“因為是非功過不清，賞罰不明，干和不干一個樣，甚至干得好的反而受打擊，什么事不干的，四平八穩的，卻成了不倒翁。”[1]1421979 年11 月，中共中央組織部下發《關于實行干部考核制度的意見》，要求各地區、各部門按照德才兼備的原則，根據各行各業不同職務的領導干部勝任現職所應具備的條件，制定明確具體的考核標準和內容。1983 年的全國組織工作座談會進一步提出要對黨政領導干部實行年度考核，規定了德能勤績四個方面，著重考核干部的工作實績。1988 年開始，在全國試行對地方黨政領導干部的年度工作考核制度，考核對象包括全國地(市、州)、縣(市、區)黨委和政府領導干部和省(市區)、地(市、州)、縣(市、區)黨委和政府的各工作部門的領導干部。干部的考核制度逐步完善，在推動領導干部積極從事經濟建設和維護社會穩定等各方面工作發揮了重要作用，但在實際的績效考核過程中，過分偏重經濟指標是一個不爭的事實，而在經濟指標中，經濟增長指標因為與國家發展戰略密切相關，同時最為直觀也便于橫向、縱向比較，也就成為考核地方政府領導干部最為有力的指標。以中共中央組織部1998年5 月發布的《黨政領導干部考核工作暫行規定》為例，能夠清晰的看到經濟增長指標的分量。該文件第九條規定了領導班子的考核內容：“(一)思想政治建設包括理論學習、政治表現、貫徹執行黨的路線方針政策、全心全意為人民服務、執行民主集中制、維護中央權威、團結協作、選人用人、廉政建設等情況。(二)領導現代化建設的能力包括總攬全局、科學決策、求實創新、開拓進取和處理復雜問題等能力。(三)工作實績在經濟建設、社會發展和精神文明建設、黨的建設等方面所取得的成績和效果，在推進改革、維護穩定方面取得的成績和效果。地方縣以上黨委、政府領導班子的工作實績主要包括：各項經濟工作指標的完成情況，經濟發展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、衛生、體育事業的發展，環境與生態保護、人口與計劃生育、社會治安綜合治理等狀況;黨的思想、組織、作風、制度建設的成效等。對部門領導班子，還要重點考核其發揮職能作用，完成各項工作任務，為經濟建設服務的情況等。” 該文件第十條規定了針對領導干部的考核內容，分別包括思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律等五項內容。顯然，相對于其他指標，經濟增長指標是第一位的，是最為顯性直觀的，也是能夠量化比較的。

　　很多研究者關注到了政績考核、區域競爭與經濟增長績效之間富有邏輯性的現象，并構建了相應的理論模型，其中最為經典的當屬周黎安建立的地方官員政治晉升競爭博弈的理論模型。周黎安認為同一行政級別的地方官員都處于政治晉升競爭或者政治錦標賽(political tournaments)中。由于地方官員的選拔和晉升標準與經濟發展績效指標(特別是GDP 增長績效)聯系緊密，地方官員在“官場”上為晉升而競爭，要在政治錦標賽中獲勝，就必須拿出比其他地區官員更優良的政績，即在經濟上創造更大的GDP 和利稅[3]。事實確實如此，地區之間的經濟增長速度攀比使得每個行政區域的官員都非常關心其他特別是相鄰區域的發展，都要拿出比其他區域更為優異的經濟發展績效。周黎安等曾經運用1979 年-2002 年的省級水平數據系統驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關系。他們發現，省級官員的升遷概率與省區GDP 的增長率呈現顯著的正相關關系，即省區GDP實際增長率越高，則其領導干部升遷的概率越大，如果省區平均GDP 實際增長率提高6 個百分點，省級領導干部的晉升概率可以提高2.4 個百分點[1]92。在激烈的地區競爭中，各地政府官員特別是行政主官承受的加快發展的壓力很大。據《經濟日報》的報道，安徽省的一位干部曾經表達這樣的觀點，“如果兄弟地區的產值增長25%，你只增長5%，上級考核時就會覺得你比別人慢，并沒有人去關心你發展的過程是怎樣的”，山西省的一位干部也表示， “項目建設和由此帶來的投資是地方經濟騰飛的助推器。這一點誰看錯了誰吃虧。”[4]

　　二、區域競爭、政治錦標賽與“一畝三分地”思維的催化與固化

　　(一)區域競爭、政治錦標賽的負面效應：“一畝三分地”思維

　　區域競爭和政治錦標賽無疑是經濟增長的合理性解釋之一，但同時也是一把雙刃劍，成為一些問題的誘因。由于政治晉升競爭的基本特征是一個官員的晉升直接降低了另一個官員的晉升機會，使得同時處于政治和經濟競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間則非常廣闊。“地方保護主義”、“本位主義”以及 “諸侯經濟”，乃至“一畝三分地思維”就是在這樣的異化競爭氛圍中形成的。于是，區域競爭和政治錦標賽一方面促進了地方經濟增長;另一方也成為 “一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。

　　改革開放后，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，中央計劃管理權力的大量下放，政府間財政包干制的推行，地方在經濟上的相對獨立性越來越強，不同地方和區域之間帶有本位主義色彩的競爭也開始出現并不斷加劇，我國學者開始用“諸侯經濟”來概括地方政府主導下的區域經濟，用地方保護主義形容區域經濟競爭中地方政府的行為取向。“諸侯經濟”、“地方保護主義”現象在不同時期有不同的表現形式。20世紀80 年代剛剛開始實行行政性分權和財政包干體制，地方逐漸從計劃體制下被動接受中央計劃的安排到積極主動地謀取本地區的經濟利益。這一時期的地方保護主義主要表現為爭奪短缺性的原材料和保護本地市場。當宏觀經濟形勢過熱時，地方政府往往利用行政力量壟斷和封鎖，阻止本地區短缺性原材料運往外地，以保障本地企業的正常運行;當宏觀經濟形勢緊縮，需求疲軟時，又禁止外地商品進入本地市場銷售，以保障本地企業產品的銷售市場。20 世紀80 年代曾經爆發了多次區域之間的貿易封鎖戰和資源爭奪戰，類似“生豬大戰”、“羊毛大戰”、“蠶繭大戰”、“板栗大戰”、“絲綢大戰”、“中藥材大戰”等形式的“100 多種區域大戰在中華大地上此起彼伏”[5]42。以“羊毛大戰”為例，1985 年至1986 年，由于羊絨和羊毛的價格飛漲，我國北方羊絨產區爆發了“羊毛大戰”、“羊絨大戰”，羊毛主產區的內蒙古、吉林、新疆、山西等省區無一例外恢復羊毛的統購統銷政策，在省區交界處設立羊毛收購站，嚴防死守、圍追堵截，防止羊毛流出本省。1985 年僅內蒙古赤峰市在與遼寧、河北交界地區就設立了106 個收購站，1986年又增加了70 多個[5]45。1988 年，廣東、湖南、江西三省，為了保護各自的經濟利益，分別制定了禁運政策，湖南省對糧食、蠶繭等12 種物資實行禁運，江西省對大米、生豬實行禁運，廣東省對食糖、橡膠實行禁運，其他省區也有類似的事件發生[6]。20 世紀90年代，產品短缺的局面逐漸轉變為產品過剩，此時的地方保護主義更多表現為對本地企業和市場的保護，限制外地商品流入，“區域大戰來了個一百八十度大轉彎，原來的堅壁清野變成了市場攻堅，堵截商品輸入的關卡變成了阻攔產品進入的壁壘”[5]48。汽車工業是這一時期地方保護主義的典型。為了扶持本地汽車工業的發展，許多地區的地方政府采取了各具特色的保護政策，湖北省武漢市曾經規定，全市凡財政撥款單位新增或更新轎車，應由政府集中采購，并按用車標準選用湖北產的富康轎車，否則，單位將不予定編，交通管理部門不予上牌照[5]49。2001 年中國加入世界貿易組織，2003 年中共十六屆三中全會召開，會議決議提出已經初步建成社會主義市場經濟體制框架，這說明中國國民經濟總體市場化水平大幅提高。這以后，以地方封鎖和行政壁壘為代表的地方保護主義有所式微，取而代之的是各地區在更強烈的經濟增長沖動下對各類稀缺生產要素的競爭。這種競爭并不僅限于單純的經濟資源，甚至包括文化資源等一切可能帶來經濟增長的要素資源，近年來許多地方對圍繞名人故里的“爭奪戰”就是典型現象(見表1)。(二)“一畝三分地”思維定式在京津冀地區的表現相對于珠三角和長三角，京津冀在政治錦標賽方面的負面效應更為嚴重，區域間的競爭制約了合作，形成了積重難返的“一畝三分地”思維定式。特別是在京津雙城之間，圍繞著環渤海地區經濟發展的“龍頭老大”地位一直存在競爭。當然，自環渤海地區的概念提出后，參與“龍頭老大”地位競爭的不僅僅是京津兩家，遼寧和山東兩省也是競爭的參與者，只是后兩者的經濟發展自成體系并各有特點，也各有出海口，其競爭行為更為低調和超脫，使得“龍頭老大”之爭表現的更像是京津雙城記。天津一直認為自己是環渤海地區的制造業中心，這一中心地位從北洋時期就已經形成，而20 世紀90 年代國務院宣布天津是“北方重要的經濟中心”，2006 年3 月國務院審議并通過《天津市城市總體規劃(2005 年-2020 年)》，將天津定位于“北方經濟中心”更是給了天津以強大的政策支持和政治底氣。而北京雖然在20 世紀80 年代后城市功能定位的官方表達用語中就更為強調政治中心、文化中心，淡化經濟中心的提法，但始終并不愿意放棄做經濟中心的戰略規劃;北京不僅僅是不愿意將 “北方經濟中心”的地位讓與天津，在國務院已將“金融中心”定位于上海的情況下，北京也在處處強調自己是事實上的金融中心城市。于是，在圍繞經濟增長的政治錦標賽過程中，京津雙城形式上的聯合多，而實質上的聯合少，北京利用首都優勢不斷攤大餅地發展著，出現了“城市病”苗頭，乃至中共中央總書記同志專程考察北京探討解決“城市病”問題;而天津雖然在濱海新區開發帶動下經濟增長高歌猛進，經濟增長速度近年來始終保持在全國各省市區前列甚至連續位于頭名交椅，但“北方經濟中心”的事實地位仍然是底氣不足。有研究者將這種局面稱為“北京吃不了，天津吃不飽”[4]。這導致京津雙城所擁有的政策、人才、技術資源稟賦上的優勢雖然遠遠優越于長三角和珠三角地區，但區域經濟合作的滯后甚至缺位使得該地區的經濟增長質量明顯不如長三角和珠三角地區，以至于中共中央總書記同志專門強調要“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做”。

　　三、淡化政治錦標賽：化解“一畝三分地”思維定式的幾點思考與建議

　　區域競爭和政治錦標賽誘發了地方保護主義和區域經濟的異化，是“一畝三分地”思維的催化劑和固化劑。因此，要化解“一畝三分地”思維就必須對癥下藥，淡化政治錦標賽。

　　(一)切實調整領導干部政績考核制度和指標

　　導致區域競爭和政治錦標賽的關鍵因素是以經濟增長績效為核心的地方干部政績考核制度，要糾正地方政府的行為就要調整領導干部政績考核，以促進正確政績觀的樹立，以糾正區域競爭的異化。當然，當前的領導干部政績考核指標是中國改革開放中貫徹落實社會主義初級階段基本路線的副產品，是配合國家實施趕超戰略的制度安排，其調整是一個戰略性的舉措，在短期內不可能做出劇烈的調整，但至少應做局部微調。具體而言，首先要用全面反映經濟、社會和人的發展的指標而不是片面的用經濟指標來考核官員;二要在經濟指標的設置上，既要有反映經濟增長的數量指標，更要有反映經濟發展的質量指標;三是在政績的評價標準上，既要看數字，又不能唯數字，真正做到堅決杜絕“數字出干部”和“干部出數字”的現象。需要強調，領導干部政績考核指標的調整有實調和虛調之分。實調，就是真正有領導干部的升遷因調整而發生變化，進而形成新的行為風氣;虛調，就是停留在表述上，停留在形式上，形成口號和現實的兩張皮。

　　(二)適度優化調整國家發展戰略

　　政績考核指標的調整受制于政府職能的設定，而政府職能與國家發展戰略、社會主義初級階段的基本路線有關。當前的政績考核標準是服務于以經濟建設為中心的社會主義初級階段基本路線和“三步走”發展戰略的，因此，政績考核標準的優化有賴于發展戰略的優化調整。本文認為，我國長期實行趕超戰略，是我國貧窮落后的特定背景決定的，經過30 多年的發展，我國的生產力水平得到了顯著提高，人民生活得到顯著改善，趕超戰略的基本目標已經實現，中國在經濟總量上已經是世界第二大經濟體，在人均水平上也已經進入上中等國家的行列。今后更重要的發展命題在于統籌協調可持續，在于經濟發展質量而非經濟總量，趕超戰略的實施到了一個需要反思、調整的歷史階段。中共十七大提出生態文明建設理念，十八大提出“五位一體”的總體戰略格局就是在做優化調整。十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”，沒有繼續對地方政府的經濟調節職能給予強調，其實質就是在淡化地方政府的經濟調節職能，淡化地方政府在區域經濟增長上的競爭色彩。這種淡化能否落在實處，與國家發展戰略能否有所適度優化調整密切相關。

　　(三)建立跨中央、地方、部門的協調機構，最大限度形成京津冀協同的共識

　　歷史經驗證明，在存在利益分歧的情況下，如果事先存在一種廣泛認可的決策程序，則糾紛能夠更平和地加以解決。中共十八屆三中全會提出要構建國家治理體系，強調“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”，京津冀協同發展中涉及到的中央與地方關系、地方與地方關系治理當然是國家治理體系的重要組成部分，圍繞其中的中央與地方之間、部門之間、地方與地方之間的協調、決策、反饋與再決策的制度安排設計應該提上日程。對此，制訂區域發展規劃是一個方面，更重要的是要建立一個跨中央、地方、部門的協調機構，最大限度形成京津冀協同的共識，防止區域協同規劃只是“紙上畫畫、嘴上說說”。

　　(四)充分發揮干部教育體系的作用，促進京津冀協同共識的理解和深化

　　以黨校系統和行政學院系統為主體的干部教育體系是中國培養干部的主渠道和主陣地，是傳播和加強政府治理共識的重要渠道，也是國家治理體系的重要組成部分。長期觀察中國政治的美國學者沈大偉在《中國共產黨：收縮與調適》一書中提到一個重要觀點：中共成功的重要經驗之一，就是發揮了以黨校系統為代表的干部教育體系的作用。沈大偉認為，中國共產黨的干部教育體系是重要的組織設計，是提高黨政軍部門執政能力的重要方式，使得黨的意識形態和新政策得以傳達 [7]。在西方研究者視野中，干部教育體系都頗受重視，因此，要促進京津冀協同發展，我們更沒有理由忽視干部教育體系的作用，將相關論題在各級干部教育課堂上進行深入討論，促進京津冀協同發展共識的理解和擴大。在當前的制度安排下，承擔和發揮上述作用是干部教育體系分內之事、重要職能。《中國共產黨黨校工作條例》第四條規定：“黨校教育的總體要求是，圍繞黨和國家工作大局，按照實事求是、與時俱進、艱苦奮斗、執政為民的要求，尊重和研究干部成長規律和黨校教育規律，針對干部成長的特點和需求，以馬克思主義理論特別是中國特色社會主義理論體系為主課，培養忠誠于中國特色社會主義事業、德才兼備的黨員領導干部和理論干部。”這其中的“圍繞黨和國家工作大局”，自然應該包括打破“一畝三分地”思維的政策精神。不僅如此，干部教育體系舉辦的各類培訓班，事實上就是各部門和各地方領導干部參加的一種“聯席會議”，授課和學員之間的研討就是“聯席會議”上的充分交流和溝通，應該將其效用充分發揮出來。