行政管理論文國家教育改革試驗區建設中地方立法的功能

　　這篇行政管理論文發表了國家教育改革試驗區建設中地方立法的功能，實驗區的立法為全國性教育改革和立法探索了道路，促進了教育法律體系的完善，為健全教育法體系打下了基礎，地方立法應在規劃和組織這一長期任務上大展拳腳，為推動教育法制建設提供不斷優化的環境。

　　摘 要：制度創新、立法建制是國家設立教育改革試驗區的主要目標和任務，加強和改進地方立法，可以提高教育法的地位，促進教育法體系的完善，有助于教育執法的改進和法律目標的實現，有利于教育法律救濟制度的落實和教育權利的保護，也有利于通過法制監督和普法提高全民的法律意識。教育改革試驗區建設應重視發揮地方立法的作用，為全國性的教育改革和立法探索道路。

　　關鍵詞：行政管理論文,國家教育改革試驗區,地方立法,教育立法

　　2003 年以來，教育部先后與十余個省份建立了主題不同、任務有別的國家教育改革試驗區，要求“把試驗區工作的重點切實放到制度創新上，把精力放在摸索推進教育科學發展的體制、機制上”[1]，這表明制度建設———包括機制、體制、法制建設是試驗區建設的主要目標和任務。然而長期以來，教育立法研究推崇權威、統一的中央立法，重視創制完備、系統的法律文本，忽視立法層次的多樣性、立法主體的參與性、立法內容的針對性以及立法和法制運行的關聯性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要( 2010 -2020年) 》要求“各地根據當地實際，制定促進本地區教育發展的地方性法規和規章”[2]，這就明確了地方立法在教育發展和教育法制建設中的重要地位。

　　然而，在建設國家教育改革試驗區的過程中，主要依靠政策和行政權力推進的現象和觀念仍然存在，制度建設、制度創新的地位還不夠突出。國家教育改革試驗區的建設模式一般是以地方建設為主、中央扶持為輔，非常有利于發揮地方教育立法的主動性、靈活性和中央引導的目的性、方向性，尤其對解決長期存在的教育執法薄弱、教育保障體制缺乏等問題大有裨益。當前教育改革試驗區的建設如火如荼，為引起對地方立法的重視，本文試對地方教育立法的功能作一梳理。

　　一、地方立法促進教育法律體系的完善。

　　“綜觀世界近現代教育史，實質上就是一部近現代教育法制建設的歷史。”[3]我國已經形成了由縱向五個層次和橫向六個部門構成的教育法體系，“這是改革開放 30 年教育法制建設最重要的貢獻”[4]。不過，這一體系在內外系統中都存在嚴重的不足，需要加強和改進地方立法，促使其完善。

　　首先，通過地方立法對教育法體系進行充實，可以凸顯教育法不同于其他法律部門的調整對象和調整方法，有助于明確教育法在法律體系中的地位。已有的教育法律法規多重視對教育行政關系的規范，忽視教育民事關系和其他關系，這也是中央立法普遍性原則的體現。地方法律在實施的過程中，面臨的問題有其特殊性，如更多的民辦教育，更困難的經費籌措，更復雜的文教風氣和當地傳統等。地方立法肯定要更多地關注教育民事關系和師生間的教育特殊關系，這必然導致調整對象超出行政法調整對象的范圍。在調整手段上，教育法目前主要是批評教育和要求承擔行政、民事、刑事責任; 而地方立法在法律限度內，可以使用更有教育色彩和綜合性質的手段。如各地對違反《義務教育法》的家長采用花樣繁多的教育懲戒方式，在不違法的前提下，確實體現出教育法的特點。地方教育立法在調整對象和調整方法方面對中央教育立法的充實，有助于支撐教育法是獨立部門法的觀點。

　　其次，地方立法可以改善教育法體系的縱向結構。當前的教育法體系包含多個縱向層次，地方立法雖然只在教育法體系的較低層次發揮作用，但通過認真研究和改進，無疑能促進教育法的縱向體系進一步理順和均衡，為其順利實施和實現提供保障。目前我國教育法體系中，由全國人大及其常委會通過的法律有 7 部，行政法規不到 100 種①，而地方性法規、規章累千上萬，其中政府規章、準規章數目最多，“條例類法規數量較多，實施性法規較少”，“重復立法較多，立法資源配置不盡合理”。這既造成法律體系的凌亂，也產生了不少法律效力可疑的規范性文件。通過明確地方立法的職權范圍，規范地方立法的程序和效力，有利于形成和教育法律、行政法規協調互補的地方教育立法體系，有利于教育法律、法規的貫徹落實和立法意圖的實現。

　　再次，地方立法有助于改善教育法體系的橫向結構。我國的教育法體系以現行有效的《學位條例》、《義務教育法》、《教師法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等單行法為支撐，形成六大塊的橫向結構。但六大塊之間強弱失衡，導致各類教育的發展水平不一。由中央直接規劃并負責的高等教育和義務教育發展比較穩定，中央和地方立法都比較完備; 以地方負責為主的職業教育、民辦教育則明顯薄弱，地方立法以因循抄襲為主，發展的積極性、主動性沒有得到立法的推動和保障。此外，六大塊不足以涵蓋我國教育法體系的全部，教育立法的空白還有很多。學校法、學生法、教育經費法、終身教育法、考試法等都應在教育法體系中占有一席之地，但上述領域有些在短時期內根本無法實現全國統一立法，因此需要加強地方的創制性立法，在有條件的地區首先試行，為教育法體系的建立健全打下基礎。

　　二、地方立法促進教育執法的改進。

　　改革開放以來，我國不斷規范教育執法行為，教育事業和教育活動逐步實現規范化、制度化，但同時也暴露出不少嚴重的問題，因此，加強地方立法，有利于教育執法的改進。

　　教育執法中存在的突出問題首先是“選擇性執法”，可能產生利益的執法領域多方競爭、蜂擁而至，反之則百般推諉、無人負責。比如對各級學校尤其中小學的達標、檢查、評比等曾經蔚然成風，學校疲于應付，無法維持正常的教學秩序。

　　而同時，那些為行政機關設定義務的教育法律規范卻不能落實，教育經費的足額投入、教師工資的按時發放、學生課業負擔的減輕在一些地方成了水月鏡花，甚至出現投訴無門、行政機關相互踢皮球的現象。其次，還存在“應付性執法”。表現為敷衍塞責、走過場、打折扣。教育法作為國家法制體系的重要組成部分，其權威性和強制力是不言而喻的，然而長期以來從未聽聞國家強制力對教育執法的介入，于是“軟法”成了教育法的別名，教育法制的形象嚴重受損。以維護教師合法權益為例，《教師法》規定拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益，嚴重妨礙教育教學工作的，要“對直接責任人員給予行政處分; 情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但有的地方教師仍很難按時足額領到工資，該享受的醫療、住房等福利也大打折扣。此類違法現象并不鮮見，然而政府領導卻沒有受到任何形式的處分。

　　教育執法中出現上述問題，固然有立法環節的原因，比如對行政機關職責劃分不明、應承擔的法律責任不清等，但更主要的是執法意識和執法體制的原因。隨著法治進程的推進，依法行政已基本實現，但也存在值得警惕的被動執法、片面執法、消極執法等現象，表明行政人員的執法意識雖然有了顯著提高，但僅僅是從被迫接受的角度去認識“依法行政、依法治校”的。地方立法是嚴格依照立法目標和程序征集、討論和形成法律規范的過程，必然同時也是對行政執法人員法律意識培育和養成的過程。給行政人員提供通暢、便捷的意見反饋渠道，使立法專家、普通民眾及執法人員有機會充分交流和辯論，必然能為執法提供和諧的公共環境，減少乃至消除執法阻力，促使執法人員主動、全面、積極地依據法理、法意和法律規范執法。地方立法的改進和參與人員的增加不僅有利于教育法律意識的提高，還有助于地方教育行政權力邊界的明確劃分，改變政出多門、有關行政機關都想染指教育執法的局面; 更有助于明確地方教育決策和教育行政的職責范圍，改變教育執法中無所適從的局面，為建立教育政策和教育立法協調互補、教育行政機關與其他行政機關分工合作的體制創造條件。

　　三、地方立法促進教育法律救濟的落實。

　　教育法律救濟是指“當教育行政主體或其他國家機關或社會組織在管理過程中侵犯了相對人的權益時，相對人可以通過申訴、行政復議、行政訴訟或調解等方式獲得法律上的補償”[6]。教育法律救濟以非平權性質的糾紛②存在為基礎，以損害為前提，通過司法途徑( 即提起訴訟) 、行政途徑( 即行政復議) 、行政申訴和行政賠償，以及仲裁和調解途徑等達到補救受害者合法權益的目的。地方立法在促進教育法律救濟的落實方面，發揮了先導的作用，不論是教育司法訴訟的破冰，教育申訴制度的產生，還是教育仲裁調解的開展，都首先得益于地方立法在解決具體矛盾中的智慧創造，然后才有中央立法的制度構建。

　　就教育訴訟而言，1995 年上海市成立了“長寧區人民法院教育巡回法庭”，為貫徹實施教育法律、法規，探索教育司法實踐首開先河。此后湖南省張家界市永定區先后成立了“教育法規執行室”和“教育法律法規審判執行聯絡室”。各地方的可貴探索促進了教育司法訴訟的發展。沒有地方法院在教育司法中取得的點滴突破，很難設想對受教育權和對教師、學生權益的保護能達到今天的程度，對政校關系、校內關系的研究能取得如此多的共識。但是總體而言目前我國的教育司法還相當薄弱，當教師、學生面對學校，學校面對行政機關時，司法訴訟的提起仍是萬般無奈的下下之策，獨立的行政司法制度在全國的統一建立仍遙遙無期。發揮地方立法的靈活性、針對性強的優勢，在條件成熟的地區率先進行教育司法訴訟的類型化和制度化改革，必然有利于依法治校和教育法治的實現。

　　教師和學生申訴制度是教育法領域的特別救濟制度。《教師法》規定，學校或者其他教育機構、人民政府有關行政部門侵犯教師合法權益時可以進行申訴，但對教師申訴的時效、次數等重要問題并沒有具體規定。目前僅有少數地方為落實教師申訴制度制定了專門立法，且已有立法文本的規定也差異懸殊，導致“對教師維權非常有利”的這一良法無法真正落實[7]。只有通過加強相關的地方立法，為教師申訴制度的落實鋪平道路，才能把文本上的權利變為真正的權利。學生申訴制度的實施情況更不容樂觀，1995 年《教育法》就規定了學生申訴權，但直到 2005 年《普通高等學校學生管理規定》才真正對這一制度進行構建，而各省對其他層次和類別學生的申訴制度仍無規定。各校關于大學生申訴的受理機關、職權、時限、處理效力等的規定也缺乏認真的溝通和論證，許多條文得不到學生的贊同和認可。

　　難怪有論者說“我國的學生申訴制度尚處于發育階段”[8]。這些空白點正是地方立法的用武之地。由省級立法機關領銜教育行政機構和學生組織，在充分溝通的基礎上草擬并通過地方法案，必然能夠促進學生申訴制度的真正落實。

　　教育法律救濟中的其他途徑如仲裁和調解、行政復議、行政賠償等，面臨和以上二者相似的境況和問題。教育作為以培養人才為己任的事業，作為高素質人才聚集的領域，理應在權利救濟上有良好的表現，但現實卻是教育法律救濟在多數地方成為可望而不可即的權利。從加強和改進地方立法入手，必然有助于教育法律救濟的落實。

　　四、地方立法促進教育法制環境的優化。

　　教育立法、教育執法和教育法律救濟是構成教育法制的實體性和結構性的要素，它們只有在一個適宜的教育法制環境中才能真正發揮作用。教育法制監督和教育普法，就是為教育法制這架具備了主要部件和框架的機器提供持續動力和潤滑劑的機制。

　　教育法制監督按監督主體分為國家機關、社會組織和人民群眾的監督三大類。國家機關的監督目前最為強勢，尤其行政機關的上對下監督及教育審計、教育監察、教育督導已形成相對嚴密的規則和固定的程序，但由于是行政機關內部的監督，行之長久難免產生上下相維、因循茍且的弊端和嫌疑。信息時代社會輿論的監督作用空前提高，而教育是輿論經常關注的熱點話題，由此也成為教育法制監督的便捷、有效方式。信訪工作雖有很大加強，但人民群眾的監督渠道遠不夠通暢，這也是地方立法應當有所作為的領域。各地實現群眾監督的方式有群眾信箱、領導熱線、控告、檢舉、咨詢等不一而足，但各種方式的運作程序和反饋機制良莠不齊。教育作為人民群眾最為關注的事業和各地方的施政重點，有望在地方立法中率先形成規范和高效的法制監督制度，進而促進教育法律意識的廣泛提高。

　　教育普法對教育法制具有天然的針對性，是普及教育法律知識、培育教育法律意識的有效方式。教育普法工作要求“各地教育行政部門和學校的普法工作機構或法制工作機構要認真做好教師法制教育的組織領導和統籌協調工作，要緊密結合教師職業的特點以及教師工作、生活的實際，制定切實可行的教師普法規劃和工作進度，精心組織實施”[9]，由是賦予各地制定教育普法計劃并組織實施的職權。比如河南省教育廳下設普法辦公室，開通了河南教育普法網; 福建省教育廳則出臺了閩教研〔2008〕10 號《關于對全省教師進行教育普法考試考核的通知》。

　　教育改革試驗區的建設，是推進教育發展、落實科教興國的重要舉措，試驗區建設的中心和重點是形成長效并可推廣的機制、體制和法制。加強和改進地方立法，有利于完善現有教育法律體系、改進教育行政執法行為、落實教育法律救濟制度和優化教育法制環境，理應受到充分的重視。

　　注 釋：

　　①2008 年 11 月查國務院行政法規庫，教育科技類法規共計 227 種，除去失效及被修訂者，經筆者分類關涉教育的 計 89 種。http: / /www. lawon. cn/flfg/search. do?method = find_law_db_by_where&law_db_id = 3073.

　　②平權性質的糾紛適用一般的法律救濟。教育糾紛的雙方不是平權關系，但又不是法定的上下行政關系。

　　參考文獻：

　　[1]教育部重慶市共建教育綜合改革試驗區高層會談舉行[N]。 中國教育報，2009 -05 -15.

　　[2]政治局審議通過中長期教育改革和發展規劃綱要[EB/OL]。 http: / /news. xinhuanet. com/politics，2010 -06 - 21.

　　[3]李連寧。 依法治教的探索[M]。 北京： 法律出版社，2003.

　　[4]楊桂青。 社會變遷中的教育法制———改革開放 30 年教育法制建設回顧與展望[N]。 中國教育報，2008 -11 - 22.

　　[5]江材訊。 地方立法數量及項目研析[J]。 人大研究，2005，( 11) : 30 - 34.

　　[6]黃 崴。 教育法學[M]。 廣州： 廣東高等教育出版社，2002.

　　[7]張 麗。 教育法律問題研究[M]。 北京： 法律出版社，2007.

　　[8]陳 鵬，等。 教育法學的理論與實踐[M]。 北京： 中國社會科學出版社，2006.

　　[9]教普法辦[2007]1 號。 關于貫徹全國教育系統“五五”普法規劃 切實加強教師法制教育工作的通知[EB/OL]。 http: / / www. fjzzjy. gov. cn / newsInfo. aspx? pkId= 30907，2008 - 05 - 29.

　　推薦期刊：《行政與法》連續二次被評選為吉林省一級期刊;中國人文社科學報核心期刊;全國百強社科學報.本刊是吉林省行政學院主辦的綜合性學術刊物，其宗旨是為了提高政府工作人員依法行政的管理水平和技能。注重理論性、實踐性是其特色，講究知識性、可讀性、操作性是其優勢。