以生態優先、綠色發展為導向推動旗縣經濟高質量發展

　　摘 要：郡縣治則天下安，縣域經濟作為城鎮經濟與農村經濟的結合體，是內蒙古經濟發展的重要支撐，是解決社會主要矛盾、統籌城鄉區域協調發展、實現鄉村振興戰略的必然要求。內蒙古探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，基礎在旗縣，活力在旗縣，難點也在旗縣。基于推動旗縣經濟高質量發展的重要性與緊迫性，內蒙古自治區發展研究中心調研組對興安盟、通遼市、赤峰市三地五個旗縣市進行實地調研，認為內蒙古應從“激發發展活力、深挖發展潛力、培育產業凝聚力、提升綜合競爭力、強化要素保障能力、保持加強綠色發展的戰略定力”等六個方面入手，著力推動“十四五”期間內蒙古旗縣經濟高質量發展。

　　關鍵詞：旗縣經濟 高質量發展 政策建議

　　《工程經濟》EngineeringEconomy(月刊)于1991年創刊，具有國際國內雙刊號的國家項目管理類刊物。項目管理作為一個新興的學科和行業，受到越來越多的組織和管理人員的重視。

　　內蒙古旗縣域面積大、人口多，旗縣經濟在全區經濟社會發展中占有舉足輕重的地位。共有80個旗縣(不含市轄區)，其國土面積占全區的87.1%，人口總數占全區比重超過60%，地區生產總值占全區比重接近70%。2017年，城鎮常住居民人均可支配收入是全區平均水平的86.04%，農村牧區常住居民人均可支配收入是全區平均水平的1.08倍，一般公共預算收入占全區的31.1%，其中一般公共預算收入超60億元的旗縣2個。部分旗縣發展較快，如準格爾旗、托克托縣、霍林郭勒市進入2017年的“全國綜合實力百強縣市”序列。在認識和適應經濟發展新常態中，內蒙古旗縣經濟既面臨統籌協調短板、高端生產要素不足、既有發展模式有待調整、體制機制改革滯后等問題，也存在區域創新、新型城鎮化、脫貧攻堅、鄉村振興、全面深化改革等諸多戰略機遇，亟待推進旗縣經濟高質量發展。

　　一、內蒙古旗縣經濟發展存在的問題

　　當前，內蒙古旗縣經濟發展正處于加速分化的時期，不平衡不充分問題突出，經濟增長點主要集中在資源富集旗縣，GDP排名前20個旗縣的GDP 總量占旗縣GDP加總值的55%，但這些地區的人口總量僅占到35.7%，土地面積僅占到25.6%。此外，由于過去旗縣經濟相對粗放且為速度型增長，進入增速換擋期后，經濟增長質量不高、鄉鎮輻射功能不明顯、可持續發展基礎薄弱及農村牧區發展相對滯后等問題進一步凸顯。主要存在以下三個方面問題：

　　(一)產業競爭力不強，轉型壓力較大

　　一是產業鏈條較短，產品附加值低。內蒙古旗縣工業化進程較為滯后，農牧業產業化和新型工業化水平低，大多以農業、資源輸出或初級加工和傳統服務業為主，產業競爭力不強。如通遼市開魯縣紅干椒種植產量大、品質好，但還停留在初級加工階段，產品附加值不高。“興安盟大米”已經發展成一個成熟品牌，但是生產企業“小、散、弱”的問題依然突出。赤峰市阿魯科爾沁旗和巴林左旗都存在礦業開采停留在采礦賣礦，產業鏈沒有延伸，經濟、社會、生態效益均十分有限。二是特色經濟發展不足，產業集群的培育和發展滯后。過去內蒙古旗縣對中長期產業發展缺乏系統規劃，產業定位同質化現象明顯，實施中存在縣域特色難以轉換成為優勢產業，優勢產業難以升級為主導產業，產業園區很難形成產業集群和規模效應，輻射能力較弱等問題。三是環境約束日漸趨緊，可持續發展面臨嚴峻考驗。內蒙古旗縣過去傳統的粗放式發展模式在一定程度“透支”了區域自然環境，當下面臨著既要加強生態環境保護、治理環境污染，又要在生態環境約束強化條件下推動經濟轉型發展的嚴峻挑戰。如內蒙古西遼河流域面臨林地退化、草原面積減少、湖泊濕地萎縮等挑戰，水資源短缺矛盾日益突出，區域性水資源統籌利用機制亟待完善，流域內地區轉型發展受到嚴重制約。

　　(二)要素支撐力較弱，發展后勁不足

　　一是資本、技術、管理、信息等各種生產要素較為匱乏。旗縣對高端生產要素吸引力較弱，普遍面臨資金不足、人才外流、要素市場發育滯后等問題，發展受到嚴重制約。調研組發現，多數旗縣存在財政收支不平衡，債務負擔較重的問題，加上資金運用等方面規制管理過細，資金的集中使用較難實現，傳統發展潛力和新興發展空間難以充分釋放。此外，旗縣人才外流嚴重，人力資本水平較低，并呈現老齡化趨勢。根據內蒙古第三次全區農牧業普查主要數據公報，全區農牧業生產經營人員年齡集中在36至54歲之間，占比48.84%;受教育程度主要集中在初中，占比46.55%。二是發展基礎薄弱，基礎設施建設有待加強。內蒙古東部地區普遍存在發展基礎薄弱，能源通道、骨干水利、航空運輸等基礎設施保障能力不足等問題。如由蒙東地區現行電網體制機制形成的一方面窩電，一方面用電成本過高等問題;如興安盟旗縣存在農村牧區基礎設施建設不夠完善，邊境基礎設施互聯互通不足，扶貧點道路養護無法落實等問題;赤峰市阿魯科爾沁旗存在高速公路通達能力不暢，通勤機場軍民融合發展解決機制不完善等問題。三是配套政策不足，營商環境有待改善。三地均存在企業融資困難、配套政策落實不到位、規劃用地空間有限等問題。如通遼市開魯縣存在對規模大、帶動力強的原材料農產品外貿優惠政策不足，出口退稅政策不夠優化，出口退稅環節繁雜等問題;巴林左旗存在企業經營規模小、融資難、融資貴等問題。

　　(三)脫貧攻堅長效機制有待加強，脫貧內生動力不足

　　一是農牧區集體經濟發展滯后、效益不高。三地農牧區發展中普遍存在集體經濟發展滯后，“規模小、效益差”，發展目標路徑不清晰，帶動能力不強等問題。如赤峰市阿魯科爾沁旗和巴林左旗存在農村牧區集體經濟破零容易，但是難以實現穩定可觀的經濟效益。二是產業扶貧缺乏，長效增收機制尚未完善。三地貧困村普遍存在村民發展意識不強、扶貧產業少、長效增收機制不健全的問題，產業扶貧與鄉村振興效銜不通暢。如在興安盟科爾沁右翼前旗德佰斯鎮東烏蘭毛都嘎查村，具備打造特色小鎮的自然條件及民俗文化基礎，但是全村沒有扶貧產業，主要依靠外出務工以及家庭作坊;赤峰市巴林左旗十三敖包鎮烏登村試點推行“庭院經濟”和農副產品深加工，但因勞動力流失嚴重，始終無法建立起長期有效的收入增長機制。三是農村基層黨組織戰斗力不強，帶動能力偏弱。目前農村牧區普遍存在基層組織建設匱乏的問題，主要表現為黨員的教育管理不夠嚴，“兩個作用”發揮不夠好，部分村支部缺乏凝聚力、戰斗力，缺乏干事創業的信心和勇氣，缺乏帶領群眾共同致富的精神和能力等，“領頭雁”的指引作用沒有得到切實發揮。四是基礎設施維護管理欠缺。貧困村普遍存在基礎設施重建設輕維護的問題，基礎設施維護管理機制有待建立。如在興安盟科爾沁右翼前旗德佰斯鎮東烏蘭毛都嘎查村道路、橋梁等基礎設施都已配套完成，但是維護工作沒有到位，水泥路一到下雨天就變成了“水、泥、路”。