試論土地財政對城市化的積極作用和負面影響

　　我國未來發展主要動力就在于城市化，加快城市化進程是我國發展的主要戰略，在這一進程中，政府通過征收土地，土地財政來擴張城市，這種發展模式雖然也有積極的一面，但也受到了人們的質疑，下面文章從土地財政對城市化進程的積極和消極影響展開論述，提出了相應的改良建議，希望能夠更好的推動城市化的發展。

　　關鍵詞：土地財政,城市化,地方政府行為,政府轉型

　　一、引言

　　城市化必然帶來城市向郊區的擴張，而在對郊區土地的進一步開發與利用的過程中，也產生了一些不良的問題，主要集中在政府的土地財政。

　　比如，在政府拍賣土地的過程中，頻繁的產生“地王”,競拍價格遠超土地成本，土地溢價率甚至高達400%。進一步，又引發了房價的直線上漲，導致眾多地區出現“當地人買不起當地房”的情形。

　　更由于土地流轉過程中的驚人利益，部分具有投機思想的政府官員受到利益驅使，被土地開發商所收買，形成官商之間的利益聯盟，使土地財政演變為了“土地腐敗”.

　　許多學者也對土地財政這一現象進行了討論。孫秀林和周飛舟(2013)認為，土地財政是中央與地方分稅制的結果，隨著城市規模的不斷擴大，地方政府一方面需要滿足工業建設和居民住宅的需求，另一方面又要擴大基建，吸引外資改善城市環境。

　　而土地財政作為政府財政的一個重要收入來源，作為維持政府財政開支的重要保障，也自然成了地方經濟發展的一個支柱;他們還發現，地方政府的土地財政收入和地方政府在新財政體制下的損失呈正相關，即在分稅制等財政制度改革后，中央政府從地方政府拿走的收入越多，地方政府通過土地財政生財的動機就越高。

　　鄒薇和劉紅藝(2015)認為，土地財政在短期內能夠推動經濟增長和城市化進程，但容易抑制第三產業的發展，長期如此會導致資源無法有效配置。

　　邵朝對等(2016)研究了房價、土地財政和城市聚集之間的影響機制，通過對282個城市的8年數據進行面板分析，得出土地財政抑制了城市的多樣性發展，尤其當政府過度干預市場的時候，土地財政會對城市集聚產生負面影響的結論。

　　蔡繼明和程世勇(2010)認為，政府作為土地市場的唯一供給方，具有對地價的雙向壟斷行為(即政府一方面可以壓低地價征收土地，另一方面可以提高用于城市建設的土地出讓價格)，而這樣的行為不僅會損害農民的土地權益，也會導致土地資源的浪費以及城市的房地產泡沫，更會造成農地與非農地的價格比例失衡，阻礙城市化的進程。

　　我們認為，產生這些現象的主要原因是政府對土地財政的依賴。但是，土地財政又確實可以在一定程度上加快城市化的進程。那么，土地財政應該在城市化的進程中扮演怎樣的角色便值得我們思考。

　　本文著重的分析了土地財政對城市化的正面和負面影響，并在此基礎上提出了一些對土地財政現狀的改良建議。

　　二、土地財政對城市化進程的積極作用：

　　城市化催化劑自從20世紀開始實行改革開放政策，我國的土地政策、制度進行了大刀闊斧的改革，如最初的家庭聯產承包責任制到土地承包經營權流轉等政策。

　　這些土地政策在一定程度上是對我國土地的資本化。

　　國有土地的資本化后，隨之而來的就是依賴以出讓城鎮土地獲得資金的地方土地財政政策，為我國的城市化建設提供了充足的資金，也加快了城市的經濟發展和城鎮化的進程。

　　1.吸引城市投資與產業的聚集。

　　一般對于某一地區的投資遵從著這樣一個規律：

　　只有當一定數量的投資主體都對其投資時，才能形成“集聚現象”,投資才能形成規模效應，從而能夠有效推動當地的經濟發展。

　　而很多城市和地區往往是很難解決這形成聚集的第一桶金問題，致使其無法擺脫貧困陷阱。

　　一般地方政府會在促進投資方面扮演協調者的角色，政府以其公信力為基礎，以低價的土地為成本，并輔助以稅收、行業準入等一系列優惠政策、配套基礎設施，以此吸引投資者與資金，進而吸引產業的聚集，帶動地區經濟發展，產生集聚效應。

　　而其中土地以及土地財政所帶來的資金是政府提供這一系列基礎條件和保障的根本與資金來源。

　　2.資助城市基礎設施建設。

　　城市與農村最大的區別就在于更好的公共服務與公共設施，而提供這些是需要大規模的固定投資(FixedCost)。

　　以往在沒有土地財政的情況下，這些資金是需要長時間的積累。因此，國外許多國家以及以前我國的某些地區的城市化進程相對遲緩。

　　而土地財政的出現，可以短時間內解決城市經濟發展與建設的初期固定投資的問題。

　　主要通過政府轉移支付投入公共基礎設施建設，包括交通、通訊、環保等物質硬設施和社會制度軟設施。

　　這些基礎設施的設計、施工在城市發展初期只能由也只有政府愿意去規劃建設，土地財政的大量資金恰好解決了這些建設的資金問題。

　　不同于西方國家所采取的以未來某一段時間稅收為資產來發行市政債券的融資方式，我國采取了出售未來70年的土地增值，為地方政府實現單次的快速融資。

　　3.經濟發展的金融支持。

　　經濟的發展離不開金融，而傳統意義上的信用借貸是需要財或物的抵押才能實現的。

　　土地財政帶來的資金推動了城市的發展，帶動了房地產行業的發展，進而房產和土地又可成為政府的抵押物使其獲得大量抵押貸款，把土地潛在的增值轉變為貨幣資本，解決了資金的流動性問題。

　　除此以外，房地產行業的發展還會帶動水泥、鋼鐵等近60個行業的發展。一定程度上可以盤活整個經濟，帶動該地區以及其他相關地區的發展。

　　三、土地財政對城市化進程的負面影響：

　　城市化的抑制劑土地財政雖然為我國城市化進程和經濟發展提供了原始資本，但隨著時間的推移，各種弊端也開始顯現，逐漸阻礙城市化的發展。

　　筆者認為主要有以下幾個方面。

　　1.土地財政模式不可持續。

　　政府長時間依賴土地財政，會造成城市化發展的不可持續。

　　馬克思的價值理論指出，商品交換的一個重要原則就是等價交換，其表現形式是價格圍繞價值上下波動，但始終價格是價值的真實體現，短期內，商品價格可能會由于某種特殊的原因走高或走低是正常的，但長期的偏離是不能持續的，最終價格會與價值統一。

　　并且，人為制造的高價或低價會造成市場供給過剩或短缺，擾亂市場秩序，影響經濟的發展。因此，我國長期出現的城市的地價持續走高現象很難維持。

　　當然，我們更要考慮大量征用農地，以及不可再生資源的有限性，造成的我國13億人的生存問題。由此，土地財政便難以為繼。

　　2.拉大貧富差距，加速社會分層。

　　地方政府在推進城鎮化過程中，出現了大量低價征用農村集體土地，轉手高價賣出，以最大化土地財政收入。

　　這樣的高地價必然導致高房價的產生，拉大我國的貧富差距，加速社會分層現象的出現。

　　在土地征收的過程中，農民獲得的補償款只占土地增值收益部分的5%~10%.而目前我國大多數城市的房價收入比在10左右，遠遠高出了世界3~6的標準水平。

　　農民獲得為數不多的補償后卻面臨生計困難，土地財政實際上等于對農民和城市居民利益的雙重剝削。而靠投資不動產短期完成巨額財富積累的故事也比比皆是。

　　3.城市空間擴張過快。

　　土地財政的資金支持在一定程度上使得我國城市擴張過快，使得城市的規劃、建設、管理粗放，導致土地利用率低下，使得本就稀缺的土地資源更加緊，同時也消耗掉了本應用于發展其他項目的寶貴資源，致使城市規劃建設雷同，不能實現多城市的功能互補。

　　城市擴張過快也導致人口城鎮化速度明顯滯后。在1990年~2000年，我國土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.71倍，而到2001年~2010年，城市建設用地面積擴大83%,但城鎮人口僅僅增加45%,兩者間的比例擴大到1.85倍。

　　4.債務風險加大。

　　土地財政的本質是融資，因此便存在債務風險。

　　土地出讓金是未來若干年以內的地租之和，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年限的土地收益總和，是對土地未來收益的透支，提前支取了未來的政府收入，并且，土地長期存在的“凈收益”

　　已經成為地方政府信用的基礎。比如，若出現房價斷崖下跌的情況，便會直接導致眾多地產商的資不抵債，進一步引發金融系統的崩潰，造成金融危機。

　　目前我國土地財政依然占據了地方財政收入相當大的比重，特別是2010年與2013年，土地收入分別達到2.71萬億元和4.2萬億元，其比重達到66.73%和60.86%.

　　長期對土地財政的依賴使得地方政府習慣于缺錢了就賣地的簡單模式，沒有建立更為合理的、適應城市化資金需求的多元化融資機制。

　　隨著城市內可控出讓的土地日益減少，政府的債務缺口也日益增大，如何解決未來的政府資金來源成為首要問題。

　　5.實體經濟受到擠壓。

　　地方政府出于最大化土地財政收入的目的，相比投資回報周期較長的工業用地投資，政府更愿意發展在短期內就能取得收益的服務業經營用地，特別是房地產等相關產業。

　　2015年地方政府的土地財政依賴已經由2010年的66.73%降為35.90%.然而，部分地方對土地財政的依賴依舊高于80%,這種嚴重的結構畸形可以說是相當可怕的。

　　大量資金從實體經濟流入房地產業，必然導致房地產泡沫擴大。擠壓了其他實體產業和第三產業發展的空間，使得我國經濟產業結構發展出現畸形。

　　6.不動產的投資品化。

　　土地財政的本質是為了解決地方政府的融資問題，然而這就決定了土地以及根據土地定價的房產等也帶有了金融屬性，成為了投資品。

　　因此，只要土地財政政策依然是地方政府資金的主要來源，地方政府還要發展，土地的價格就不會過分的下跌，不動產就永遠帶有投資屬性，資金就會源源不斷地流入不動產市場。

　　因此，政府打壓房價的政策往往不能長期有效，房價的下跌也只是市場波動的一個短期現象。

　　四、土地財政的改良建議

　　鑒于土地財政帶來了上述的眾多問題，很多學者都認為要取消或大幅度的改良土地財政。然而，一個由來已久的制度早已根深蒂固，簡單拋棄談何容易?

　　如何走出土地財政的困境，擺脫對土地財政的高度依賴，筆者提出以下三點建議：

　　1.建立城鄉統一的建設用地市場，發揮市場配置地資源的決定性作用。

　　由于政府是土地出讓市場的壟斷者，現行的監管制度并不能很好的對其進行監督和約束，這也導致了土地財政的不斷擴張。

　　首先，通過合理規劃使用土地，建立城鄉統一的建設用地供給分配市場，將符合規定的農村集體建設用地納入年度供地計劃，讓市場充分發揮對土地配置的指揮棒作用。

　　同時，可以學習香港、澳門等地的成功經驗，以年度為單位收取土地出讓金，避免后續資金短缺而造成的發展動力不足問題。

　　2.積極開拓資金來源。

　　政府可盡快在公共服務、基礎設施建設等領域明確建設標準、降低準入門檻，讓更多民間資本和外資進入(如PPP模式)，形成多元投資主體。

　　同時，通過改良國有資本的配置方式，通過提高收租分紅比例標準，將收租分紅收益投入社會基礎建設等公益領域，為城鎮化發展創造有利條件。

　　或采取調節稅收制度，采取西方國家通行的不動產稅，亦可解決政府資金問題。

　　3.改善政績考核標準。

　　通過優化地方官員的政績考核標準，改變舊時單純以經濟發展數量指標為衡量，謹防由GDP崇拜變為城市化率的崇拜。

　　建立全面、合理、科學的官員績效考核體系，加入民生、惠民等指標，以加快政府職能轉變，向“服務性政府”發展。

　　參考文獻：

　　[1]孫秀林，周飛舟。土地財政與分稅制：一個實證解釋[J].中國社會科學，2013,(4)：40-59.

　　[2]鄒薇，劉紅藝。土地財政“飲鴆止渴”了嗎---基于中國地級市的時空動態空間面板分析[J].經濟學家，2015,(9)：21-32.

　　[3]邵朝對，蘇丹妮，鄧宏圖。房價、土地財政與城市集聚特征：中國式城市發展之路[J].管理世界，2016,(2)：19-31.

　　[4]蔡繼明，程世勇。地價雙向壟斷與土地資源配置扭曲[J].經濟學動態，2010,(11)：75-80.

　　[5]葉紅。土地財政對城市化的影響分析[D].上海：復旦大學學位論文，2012.

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