如何規避食品安全監管中的道德風險

　　人們在從事經濟活動中為了自身利益對他人造成的不利稱為“道德風險”，道德風險的產生主要在于社會分工的多重委托代理關系。在食品加工業，其生產加工環節逐漸復雜，監督管理過程中也會產生委托代理關系，這就會造成道德風險。為此，下面文章主要研究食品安全監管道德風險，以現實實踐為依據，從多個角度分析食品安全中的道德風險成因，之后站在“制度化”，“法治化”，“信息化”三個層面介紹規避食品安全道德風險的相關策略。

　　關鍵詞：食品安全監管,道德風險,成因分析,制度化,法治化,信息化

　　一、食品安全監管道德風險的命題提出

　　在20世紀80年代，西方經濟學家提出一個屬于經濟哲學范疇的概念即道德風險，并解釋為“從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用的同時做出不利于他人的行動”。其實，經濟學的主要創立人之一亞當·斯密(1776)在其著作《國富論》中已經意識到道德風險的存在，但當時并沒有采用道德風險這一名詞。道德風險最早是以一種社會現象的形式出現在保險業中，即人們通常在購買保險后會因風險有相應保障而產生的風險意識降低的行為，具體表現為購買保險后不會作出與購買保險前一樣程度的防范風險的努力。當這一社會現象發展到一定程度的時候，經濟學家們逐漸把許多契約與合同交易中有相同或類似特質的問題歸結為“道德風險”。因此，從經濟學的角度來說，我們可以認為道德風險是指經濟主體可能采取的消極懈怠行動或者經濟主體采取不道德行為產生消極社會效應的可能性與不確定性。道德風險從本質上來說源于人的利己本性[1]。在瞬息萬變的當下，道德風險問題日益滲透到生活的每個角落，出現在各個領域中，食品安全監管也不例外。

　　道德風險產生的主因在于隨社會分工的復雜性而產生的多重委托代理關系，從信息經濟學的角度來看，現實社會中之所以存在大量的委托代理現象，主要是因為社會生活中每個角落都充滿了信息不對稱。在具體的某一信息不對稱事件中，享有信息優勢地位的被稱為代理人，獲得信息量少的一方稱之為委托人。通俗來說，委托代理關系運用到現實中即一種生活中常見的契約關系。契約關系的基本內容即一方為了另一方的利益作出一定努力，另一方為一方支付相應的報酬。委托代理關系可以被分成兩種。一類是道德風險問題，另一類是逆向選擇問題。兩者根據掌握私人信息時間的不同來劃分，在訂立契約之前掌握私人信息的歸為逆向選擇問題，在訂立契約之后掌握私人信息的則屬于道德風險問題。

　　具體在實際的食品安全監管中，隨著食品工業的發展，食品的生產加工環節流程越來越復雜，食品的“信任品”特征導致各食品安全監管主體在根據國家法律、法規對食品安全各環節、工序、流程進行監督管理時不得不產生一系列的委托代理關系。這種委托代理關系錯綜復雜的糾葛在消費者、政府與企業之間。由于消費者是一個分散的大群體，沒有足夠的成本與力量去直接監管企業的行為，消費者把這一重任委托到政府手中，政府作為監管主體有些檢測方式不能親自施行，需要委托給第三方檢測機構或者企業自身，同時企業作為被監管者，需將自身利益方面的信息委托給政府，在法律上求得政府保護自身的合法權益。如此一來，消費者、政府與企業之間便形成多重委托代理關系，由于各方相互依賴且信息不對稱，不排除各方依據信息優勢進行牟利的動機，使得消費者、政府與企業三方在各個委托代理環節均有可能存在一定的道德風險，可見多元主體食品安全監管道德風險主要是由于委托代理各方在信息傳遞過程中的各種信息不對稱引起的。

　　二、食品安全監管道德風險的成因分析

　　食品安全監管道德風險的成因是復雜多元的，諸多成因在食品安全監管道德風險中的地位和影響也存在差異。具體如下：

　　1.信息傳遞過程的固有缺陷。信息傳遞過程固有的缺陷是客觀的，不受激勵、目標或責任的影響，即完全不受信息傳遞各方的影響，是不以人的意志為轉移，不受人控制的情況下信息傳遞到最后出現一定的客觀存在的失真和缺失現象。任何信息傳遞本身都存在一定的信息缺失和信息改變現象，在政府、企業、消費者關于對食品安全監管的有關信息進行傳遞時，由于中間經過的環節眾多，每一個環節都會因信息傳遞的固有缺陷而使原有信息被放大或縮小，導致信息傳遞出現不完整、失真或有失偏頗的傾向。

　　2.信息傳遞成本與收益的不均衡。政府與消費者在進入市場后，各方所擁有的信息是不一樣的。官方所擁有的信息不一定能全部傳遞到每個人，例如有些信息為了維護社會穩定或者尊重個人隱私需要官方來進行保密和保護，這些信息本身就不會進行傳遞。而私人所擁有的信息也不一定會傳遞到官方，例如消費者在涉及自身隱私時也會保持一定的保密性，官方不太可能得到這些隱私信息。這就導致一定信息傳遞成本與收益不均衡現象。

　　3.政府和公眾在一定條件下的“利益沖突”。通常情況下，公眾在參與市場經濟活動時處于被動接受者的信息劣勢地位。而政府作為食品安全監管主體，在食品安全監管相關信息獲取或擁有方面占據絕對優勢。因此政府受消費者委托為其提供食品安全監管服務，消費者作為特殊、分散的利益群體，期望的是政府全心全意地為自己辦事，最大限度的滿足自身食品安全需求，但地方政府也是整體意義上的“經濟人”，要通過績效來提高自己的生存能力，一方面，消費者對食品安全問題關注度的提高，會促使政府加強對食品安全的監管;另一方面，政府不得不考慮其監管收益是否大于監管成本。

　　假設政府的監管收益小于不監管收益，一般理性政府大多數會選擇收益大的行為來執行，即不監管。在政府看中政績與效率的當代，政府每做出一個行為不得不考慮其行為收益的最大化，如果行為所獲得收益遠低于其所付出的人力、物力、財力等成本，在缺乏嚴格、有效的監督和制度約束下，政府將不會采取得不償失的行為。這也就是說在激勵水平不足時，作為消費者代理人的政府在食品安全監管中的監管責任意識和積極性并不理想，容易出現監而不管、以權謀私、監管不力等現象。

　　4.政府獲取企業“私人信息”的成本。如果市場中消費者與政府能完全分辨出食品質量的高低好壞，并根據價值規律中的價值來決定食品的價格，從而使低質量產品得到驅逐，食品生產企業就會努力生產高質量的食品;但是實際上政府和企業對食品安全信息有不同的理解，政府作為社會中的公共組織和消費者的代理人，擔負著為人民服務以及維護社會穩定的重要職能。按照國家有關法律、法規對企業進行嚴格管理，以期達到維護社會穩定與和諧的目的。但是政府對食品企業進行監管活動時并沒有直接參與到食品企業的所有生產、加工、包裝、運輸、經營、流通的環節中去，食品原料來源、食品生產工藝、食品添加劑等的信息都屬于企業的“私人信息”，因此政府較食品生產企業處于信息弱勢地位。而企業作為社會經濟活動中最活躍的細胞之一，追求的是自身利益的最大化。企業在追逐利潤的過程中，當違法收益大于違法成本時，大多數企業選擇鋌而走險，以各種不正當手段來謀求自身利益的最大化，此時政府將面臨獲取食品生產企業“私人信息”的高額成本。

　　5.消費者與企業力量懸殊。消費者與企業在市場經濟活動中，企業處于信息優勢地位，而消費者是弱勢群體，處于信息弱勢地位。若單個消費者承擔起對企業食品安全的監管責任，這對于沒有公權力的消費者來說，其得到的收益遠遠低于其所付出的成本。同時由于我國食品安全參與渠道不暢通、各職能部門信息分散、各方信息溝通不暢、信息資源不能共享等問題，消費者缺乏全面、高效、權威的食品安全信息獲取平臺，進一步加劇了消費者的信息劣勢。

　　6.監管者與食品生產企業間的“監管合謀”。按照監管的邊界均衡條件，如果監管收益大于監管成本，那么政府將進行監管[2];反之，將不進行監管。這就給了食品企業行賄尋租的機會，也給了一些監管者設租腐敗的空間，并且現實中不排除一些地方政府因政策性負擔被一些GDP貢獻率較高的食品企業俘獲的可能。這些都促使了監管者與食品生產企業間形成監管“合謀”，食品安全監管合謀既是一定內因和外因共同作用于相關利益經濟體而達成的契約，也是代理人與第三方相互之間為了獲取一些不正當利益而達成的契約。

　　食品安全監管中的合謀行為是相關利益體在作出各種相關的復雜性分析即博弈之后作出的臨時均衡[3]。這種機會主義行為在某種程度上既是造成消費者與政府和食品生產企業信心不對稱的原因，也是信息不對稱條件下政府與企業行為選擇的結果，它一方面加劇了政府和企業的“道德風險”，另一方面也加劇了市場的“逆向選擇”。如果市場不能完全區分食品質量的好壞與優劣，那么劣質品就會驅逐優質品，食品生產企業就得到了生產劣質或者低質量食品的激勵，食品市場中食品質量就會更加參差不齊、真假難辨，更加趨向于一個低水平的均衡。

　　三、規避食品安全監管道德風險的應對策略

　　(一)制度化——明晰行為主體的行為邊界

　　1.從源頭抓起，建立食品溯源追責體系。在食品安全事件發生后，解決食品安全問題最及時有效的途徑之一就是快速地追責，讓事故源頭的引發者承擔補救措施和懲罰的成本，從而維護無辜者的權益。由于食品屬于快消品行業，在出現食品安全問題事件時，很難靠消費者個人找到擔責的出路。因而政府應建立起對食品溯源的追責體系，從食品的來源、生產、包裝、運輸、流通至消費的環節層層建立溯源追責機制，對食品生產者、加工者、廠家、員工以及經營者進行逐一排查，最終找出責任承擔者。我國雖然建立了一定的食品安全問責機制，但發生重大安全事件時我們看到的更多的是互相推諉責任和承擔責任的延遲。因此，應首先通過法律法規要求食品生產企業向社會大眾提供產品識別標志信息，同時在生產時要求食品企業建立官方公開的驗證和注冊信息，然后中央以及地方政府應建立有效統一的數據平臺對食品安全信息進行分類管理，并要時時檢測食品企業動態信息，時時更新數據平臺信息，以便進行對食品企業的實時追蹤，以便在發生食品安全事件時快速及時應對，準確找出需要擔責的企業以及個人，做到對社會大眾的時刻負責。

　　2.加強企業自身建設，增強企業的社會責任感。通過法律的強制力來維護道德的純潔性，已經成為現代國家共同的發展趨勢[4]。加強企業的社會責任，既需要企業內在的自制力，更需要外在的強制力。一個優良的制度環境可以促進企業的社會責任心的加強，因此，國家首先要從食品企業的市場準入制度中下手，建立考察企業的誠信記錄系統，給企業灌輸誠信經營、良心食品的崇高道德理念;在增強企業社會責任感的機制設計中，首先對企業設計科學合理、有吸引力的激勵制度。如對信譽良好、社會責任感強的食品企業進行社會公開表揚和獎勵，使企業獲得信譽效應的隱形財產激勵，從而促使更多的企業承擔其社會責任。一個和諧的社會中的企業不僅關注自己的經濟效益，更應該關注其社會效益;真正長久的企業是勇于承擔社會責任的企業。因此，國家在觀念引導方面可以加大對企業社會責任承擔指引的成本投入;同時，企業自身更應明白優勝劣汰的真理，當今社會，只有將經濟效益與社會效益、生態效益相結合的企業才能更好地在經濟快速發展的當下長久地發展。

　　(二)法治化——強化行為主體的行為約束機制

　　法治是規避食品安全監管道德風險很重要的一個政策工具。首先要有良法，同時良法得到普遍遵守[5]。即要做到食品安全監管方面的法治，必須完善我國關于食品安全監管方面的法律法規，減少法律漏洞;執法人員要嚴格依法辦事和秉公執法;同時要完善刑事立法，建立食品安全刑事責任的追究機制;最后要大力宣傳和教育普及關于食品安全方面的法律，做到全民守法，加強全民維護食品安全的法律意識。具體可理解為：

　　1.完善與食品安全相關的法律法規。我國國情不同于歐美等西方發達國家，我國是一個有著悠久農業歷史的大國，以自給自足為主要供需方式，與發達國家食品安全標準有較大差距，并且食品安全標準缺乏系統性、協調性、統一性，因此建立和完善符合我國國情的食品安全標準刻不容緩。一是要考慮到各個階層、各個行業的不同，建立起有針對性、嚴格協調而有權威的標準;二是建立起統一權威的食品安全信息平臺，要給予公民充分的參與權，如建議權、批評權、異議權等，聽取民眾建議，不斷完善標準;三是要將我國食品安全標準細化和具體化;四是結合中國國情，參照國際先進標準，使中國食品安全標準與世界接軌，從而沖破貿易壁壘的限制，更好的融入到世界食品安全的高標準中去。同時，中國食品安全監管實行的是多部門共同負責的監管體系[6]，這樣容易出現多頭監管、互相推諉、職責不清等現象。因此我國在完善食品安全監管法規時應盡量避免摻雜各部門利益，改變因部門利益的存在而出現的監管不力現象。最后，我國需要一個獨立于行政、立法之外的權威部門來負責食品安全的監督監管工作，脫離行政、立法的干預，由人民群眾來監督該部門，會使辦事更加高效和人性化。

　　2.執法人員嚴格依法辦事、建立刑事責任追究機制。出現食品安全監管道德風險的很多原因是由于執法不嚴、執法人員沒有嚴格依法辦事，使得企業的違法成本遠低于違法收益，對于此現狀，必須完善監管者的法律責任[7]，建立起責任細化、有可操作性、責任形式承擔方式多元、公正的責任追究司法程序等，不僅要將責任的主體細化到部門中的組織、個人，還要建立起對國務院食品安全委員會的法律責任機制，把責任做到從上至下、從下至上的全面明確具體的追究，做到法律面前人人平等，沒有任何組織、任何人可以享受法律的特權。同時完善刑事立法，建立食品安全刑事責任的追究機制和對執法人員失職行為的責任追究機制，對由于執法人員濫用私權、玩忽職守、徇私枉法而造成的重大涉及人員傷亡的食品安全事件，追究執法人員的刑事責任，確定具體的刑期以及執行制度，補全承擔責任的方式和制度，加大違法的懲罰力度，使違法者的違法成本遠高于違法收益，從而消除和杜絕人們以通過違法來獲取收益的觀念與行為。

　　3.提高企業違法成本，加大刑事懲處力度。若一件事情的違法收益大于違法成本，則理性人將選擇進行違法活動[8]。食品企業之所以敢肆無忌憚地通過生產銷售低質量、偽劣等產品來謀取高額不法收益，其中根本性的原因在于能通過較低的違法成本獲取高額的違法收益。應加大企業的政策性負擔與違法成本的考慮，使其不敢違法。政府應表彰在實際生活中信譽良好的食品安全企業，而對粗制濫造的食品企業予以訓誡和懲處，從而達到對食品企業的“隱形激勵”，因為聲譽效應對企業的作用是巨大的。擁有良好聲譽的企業會在消費者中贏得良好口碑，獲得消費者信任，從而增加無形資產。我國現有的食品安全方面的法律對企業違法行為的處罰力度過輕，因此食品安全監管工作如表面文章一樣，起不到實質作用。

　　縱觀歐美西方發達國家的食品安全法律制度，可以看到歐美等國家除了對違法食品企業進行嚴厲的經濟懲罰制度，如予以高額罰款、重者進行財產沒收等經濟措施外，更重要的是其刑事和民事懲罰，對違法者判處有期徒刑，對不法商販進行嚴厲的刑事懲罰，民事上有的甚至罰款到傾家蕩產的地步[9]。因此，我國應不斷完善對食品安全問責方面的法律制度，如具體到對食品安全事件違法者的刑事處罰的刑種、刑期和罪名等;民事上加大對食品安全事件違法者的經濟處罰，違法收益全部沒收，使其無利可圖。

　　4.大力宣傳和普及教育，加強全民維護食品安全的法律意識。食品安全事件頻發的背后，體現了消費者力量弱小的事實。大力宣傳和普及與食品安全有關的法律知識，對于加強我國人們的食品安全意識、減少問題食品流入市場具有很重要的意義，政府應加大對食品安全法律知識的傳播力度，發揮行業組織以及消費者的各自優勢，提高公眾參與監督的積極性，將監督到的信息和建議提供給政府各監管職能部門，從而達到第三方治理的作用。消費者作為食品安全的最終接受者，也應該和政府、行業組織以及社會團體一起擔負起維護自身權益的法律責任，從知法、學法、守法、護法的過程中不斷增強通過法律途徑來監督相關食品企業的察覺能力，政府也應加大對培養公民法律意識的成本投入，做到加強全民維護食品安全的法律意識。

　　(三)信息化——建構風險規避的立體平臺

　　根據信息不對稱以及三方博弈理論，食品安全問題的根源可以歸結為食品質量或安全信息的不對稱問題沒有得到有效的解決[10]。因此完善信息披露機制，消減食品安全監管中信息不對稱至關重要，筆者認為：

　　1.建立統一權威的食品安全信息發布平臺。在大數據時代下，探索食品安全的智能化監管機制成為破解食品安全問題的重要方向[11]。伴隨著互聯網的興起與發展，食品安全監管已經進入“互聯網+”時代，全國已經建立了食品安全監測網，應在這個前提下完善出一個統一權威的食品安全信息發布平臺。政府、企業、行業組織、消費者等獲得和擁有的信息都可以發布在這個平臺上，充分利用互聯網技術，實現人機更加合理的分工與更加密切的合作。

　　在政府、企業、行業組織、消費者提供的海量信息面前，消費者可以便捷地獲取大量關于食品安全的信息，從而實現對食品安全進行充分的事前問題預警、事中安全監督和事后責任追究等一系列監控。也方便快捷了政府的辦公，降低了政府的監管成本，使食品安全監管更科學、更合理、更精確化和智能化。

　　2.加強政府對有關食品安全信息的公開披露。信息披露的不充分降低了造假者的“敗德”成本[12]，我國應當借鑒日本在信息公開方面的成功經驗，切實做好政府有關食品安全信息的公開工作[13]。加強食品安全信息的披露，建立起以政府部門披露為主體，食品行業組織監督為輔，市民社會監督為補充的食品安全信息資源披露機制。政府在食品安全信息資源共享中應起帶頭作用，通過公開透明辦公過程及執行效果、建立權威的食品安全信息資源共享平臺、加大對培養市民社會自身對食品安全的監管意識的成本投入。

　　通過定期和不定期對食品企業進行食品安全抽檢，定期公布抽檢不合格的企業名單等方式，使不合格食品無法在市場上流通，及時地保護消費者權益。同時加強對市民社會食品安全信息知識的普及和教育，通過對市民社會的培養，逐漸引導消費者建立起較強的食品安全信息辨識能力和自我權益保護能力，這樣就能充分發揮社會監督的作用，使違法行為無處可逃。由于我國食品安全管理體系是多部門之間的分工合作，因此應加強地方政府之間的良好合作， 研究表明，“地方政府間上一次的良好合作是下一次更深層次合作的存量”[14]。地方政府之間應通過對食品安全信息資源的共享、協商交流，一起向社會大眾公開有效的食品安全信息。通過公權力優勢將從企業獲得的食品安全信息應及時全面地向消費者公布，以盡量減少市場中存在的信息不對稱問題。

　　3.強制企業公開食品安全信息。道德風險是一種具有一定特殊性的社會風險。蘊含多種不確定的可能性[15]，面對我國食品安全企業小作坊數量眾多的現實，應通過完善法律制度和細化具體實施規則，通過建立有針對性、科學合理的措施來加強對小作坊的管制，強制各大中小食品企業定期向社會披露各自的食品安全信息，使其從生產到消費的過程全面地向社會公開與社會大眾有關的食品安全信息。從而使消費者享有充分而全面的知情權，及時了解食品安全的動態信息，從而更易分辨出食品質量的高低，更加理性地消費，使市場處于信息對稱的均衡狀態，促進社會穩定與和諧。

　　四、結語

　　總之，道德風險實質是不可調和的價值沖突的集中體現，食品安全監管面臨價值判斷、取舍困境，甚至是激化的矛盾。因此，規避食品安全監管的道德風險需要破解其遭遇的困境，調解、疏導其矛盾關系，從價值取舍、關系疏導中梳理出具有核心影響力的因子，從“制度化”的策略中明確行為主體的行為邊界和關系調解原則，從“法治化” 的策略中強化相關行為主體的行為約束，從“信息化”的策略中構建道德風險規避的立體平臺。以此為規避食品安全監管道德風險提供有益的分析視角，助力食品安全監管實踐。

　　參考文獻：

　　[1] 張春霖.存在道德風險的委托代理關系：理論分析及其應用中的問題[J].經濟研究，1995(8)：3-8.

　　[2] 盧照坤.我國食品安全監管與博弈的初步分析[J].當代經濟，2012(6)：28-29.

　　[3] 馬歆.食品質量監管中的合謀博弈分析與對策研究[J].安徽農業科學，2012(4)：2470-2473.

　　[4] 郭小聰，聶勇浩.行政倫理：降低行政官員道德風險的有效途徑[J].中山大學學報(社會科學版)，2003(1)：86-90.

　　[5] 張文顯.和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學學報(社會科學版)，2010(3)：5-14.

　　[6] 喻玲.試論對食品安全監管者的再監管[J].江西財經大學學報，2009(2)：91-95.

　　[7] 寧立標.印度食品安全的法律治理及其對中國的啟示[J].政法論叢，2015(1)：129-137.

　　[8] 王若平.監管合謀行為的模型分析[J].華北金融，2005(1)：50-52.

　　相關閱讀：食品安全論文-食品藥品安全論文-食品質量與安全論文