對林業投資機制變革及結構分析

　　林業投資問題是林業經濟增長的基本問題之一。自20世紀80年代開始,我國學者針對這一問題進行了有意義的探索,分別對林業資金的特征、林業資金結構和使用效率、林業投資與林業經濟增長的關系以及宏觀投資體制改革條件下的林業投資體制等問題進行了深入研究,取得了一批很有價值的研究成果。

　　《南方林業科學》以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的教育方針和“雙百方針”，理論聯系實際，開展教育科學研究和學科基礎理論研究，交流科技成果，促進學院教學、科研工作的發展，為教育改革和社會主義現代化建設做出貢獻。

　　一、引言

　　曲折(1989)認為森林資源再生周期長、投入多、效益低下等特點構成了林業投資與林業經濟增長的矛盾;李開平(1988)認為林業的發展需要長期的不斷投入的資金來源,林業只有高投入才能高產出;張大紅(1995)以及廖士義、陳建(1997)認為中國林業發展存在投入總量不足、投入結構不合理、投入的利用效率低等問題;田國強(1995)對中國林業經濟增長問題作了具有重要價值的研究,第一次對建國以來至20世紀90年代初期的中國林業經濟增長和投資結構作了比較系統的分析;張彩虹(1997,2001)對中國林業投資與林業經濟增長問題進行了更進一步的研究;劉國成(2002)研究了公共財政體制下的林業投資體制改革問題;謝志忠(2001)、田治威和麥家松(1994)研究了林業資金市場化運營問題。

　　而此后類似研究就鮮見了。本文作為上述研究的延伸和深化,以1950—2005年相關統計數據為主要依據,對我國林業投資機制生成機理和規模變遷進行數量分析,對營林投資的森林資源發展績效進行初步評價,并結合林業投資相關問題提出相應的政策建議。

　　二、林業投資性質與投資機制轉變

　　(一)林業投資性質、機制及挑戰

　　林業投資指投入林業的各種資財和要素的價值量。林業作為具有基礎產業和社會公益事業性質的綜合行業,決定了林業投資具有產業性和生態性雙重屬性。從三次產業分類和森林客觀功能分類角度理解,林業產業性投資主要是促進和支持林業第二、三產業即森工產業和林業服務業的資金投入;從廣義上理解,生態性投資則主要是促進和支持林業第一產業即營林資金投入,而營林投資中的林業生態建設工程投資則屬于狹義上的生態性林業投資。在進入市場經濟時期,我國林業投資方向發生了深刻變化,最為突出的表現就是生態性投資日益成為我國政府財政支出的重點之一,且支持力度逐漸加大。

　　從全國范圍來看,1993年前生態性林業工程投入中財政資金占重要地位,1993年后財政資金投入絕對量持續增長,增長速度年均20%,其他投資的增長速度25%。林業生態性投資財政機制的轉變,為我國林業主導功能由產業型向公益事業型轉變提供了相對寬松的發展環境;同時,受國家財政總量供給結構非均衡性影響,生態林業建設資金面臨來自不同行業和不同領域的競爭,林業生態性資金總量需求和結構性供給矛盾突出,林業生態性財政資金投入占國家公共財政投入總量比例增長乏力。

　　以“三北”防護林為例,根據國家林業局統計,截至2000年底,“三北”工程建設共完成投資72?67億元(不含群眾投工投勞),為規劃投入的87?99%,其中國家投資37?69億元,占實際投資的51?9%。而根據估算,“三北”建設1970—2000年的第一階段三期工程群眾人工造林用工量合計折合約439?57億元,遠遠高于國家投入資金的水平;1991—1997年,國家預算投入在林業重點工程總投資中的比重下降了55?4%;盡管1999年國家相繼啟動了包括天然林資源保護、退耕還林等重點生態建設工程,財政對生態林業的投入呈現出跳躍性增長,但仍集中在工程建設上,而投向后續管護的資金比例很低,資金結構性短缺問題仍然未有效解決。因此,在新的國家公共財政支出體制下,林業生態投入資金籌措還面臨著諸多挑戰。

　　(二)林業生態性投資機制的形成與發展

　　我國帶有明顯林業生態性質的林業投資發生于1981—1995年。這期間林業投資的整體特征表現為:林業投資總量穩定上升,營林投資增長率逐步超過森工投資增長速率,基本建設投資的營林取向得到顯著強化(見表1)。

　　1979—1993年,我國先后啟動了“三北”防護林體系工程、長江流域防護林體系工程、太行山綠化工程、沿海防護林體系工程、平原綠化以及京津風沙源治理工程等六大林業生態工程建設項目,推動了營林投資生態化進程。在營林投資中,生態建設工程的投資占林業基本建設投資比重穩步上升,逐步達到1993年的15%,生態投資總量達到0?92億元,生態投資增長速率以年均30%以上的速度遞增。以1997年珠江流域防護林體系工程以及1998年的天然林保護工程和1999年退耕還林工程三大林業生態工程啟動為標志,我國林業投資的生態化特征終告形成。1996—2000年林業投資總額突破300億元大關,營林生產投入比例超過森工投資比例,達到83?56%,營林投資平均增長速率第一次超過60%(見表1)。同時營林產值總量和比重繼續超過森工,產值的增長速率大幅度攀升。

　　在林業基本建設投資中,生態專項投資比重大幅度上升。與“七五”相比,“八五”期間生態投資總資金突破30億元,期間增長速率突破400%,“九五”期間生態投資總量超過281億元,“十五”期間超過1481億元,分別較前一個五年增長752?87%和427?05%,創造了歷史最高增幅記錄。生態專門投資占林業基本投資比重也快速上升,“九五”期間生態投資比例超過60%,“十五”期間繼續增加到84?68%。以年度生態投資增幅來看,年度增幅以1998年為最大,達到127?17%。1996—2005年10年間生態投資總量超過1763億元,為新中國以來生態投資總量的97?8%。上述生態投資中的80%以上的資金均來源于國家財政性支出,且主要支持林業十大生態重點工程建設。林業建設的重點向生態工程項目迅速轉移標志著中國林業生態性投資財政機制逐步走向成熟。