江西省土地承包經營權抵押貸款現狀分析

　　農村土地承包經營權抵押貸款政策是指在一定的授信額度內，以農民依法獲得的土地承包經營權附帶地上種養物作為抵押物，向農村金融機構取得貸款的政策。文章應用定性的研究方法調查和分析了南昌縣試點地區土地承包經營權抵押貸款發展現狀，探究出南昌縣土地承包經營權抵押貸款政策實施障礙。最后結合南昌縣自身發展情況，多角度提出完善政策。

　　《中國土地科學》(月刊)創刊于1987年，是由中國科協主管、中國土地學會和中國土地勘測規劃院共同主辦的中國土地科學領域惟一全國性學術期刊，也是中國土地學會會刊。

　　一、引言

　　近年來，中央及地方各級政府對于農村集體土地產權制度的改革愈來愈重視。在國家層面上，2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中為農民通過流轉土地經營權發展各種適度的規模經營提供了法律支持和保障。在地方層面上，2013年，江西省委省政府頒布《關于加快構建新型農業經營體系的意見》;2014年省政府辦公廳下發了《關于印發江西省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案的通知》，這些文件也為土地承包經營權的確權登記頒證工作提供了切實可信的依據。由此可見，土地承包經營權抵押貸款在中央及地方各級政府的政策層面上得到了極大的認可和支持。

　　江西要實現從農業大省向農業強省的轉變，須利用好“生態優勢明顯，農業資源豐富”這些優勢。江西省必須改變土地承包經營運行過程中各項不利現狀，如抗自然災害和抵御市場風險能力差、農業生產經營分散、規模有限等;同時創新生產組織形式，充分利用土地承包經營權抵押貸款等多種新型融資渠道解決農業生產中資金短缺問題，真正長期造福當地群眾。

　　江西省土地承包經營權抵押貸款仍處于發展執行的初級階段，政策實施多年來，仍未普及全省。對試點情況進行反省總結，再進行回歸理論分析顯得尤為重要。本文著重通過實地調研江西南昌縣土地承包經營權抵押貸款政策實施現狀，進而找出南昌縣在該政策實施過程中所出現的問題，最后是建議。最終對江西省土地承包經營權抵押貸款的完善起到積極作用。

　　二、江西省南昌縣土地承包經營權抵押貸款發展現狀

　　2015年6月，南昌市南昌縣開始試點土地經營權抵押貸款。

　　政策實行前，市、縣兩級財政共同籌集農村土地經營權抵押貸款風險補償資金以減輕貸款風險。截至目前，南昌縣500萬元已經存入合作銀行開設的風險金專用賬戶上。發放貸款由合作金融機構按約定不低于抵押貸款風險補償資金的10倍發放。貸款實際執行利率遵照人民銀行規定的同期銀行貸款基準利率，按最高上浮不超過20%的幅度計取。另外，為方便抵押物的處置及抵押權利的實現，南昌縣還特地建立并完善了流轉平臺為交易雙方提供服務，為相關信息的收集和發布提供了一個統一的場所。

　　(一)南昌縣土地承包經營權抵押貸款調研情況

　　我們在南昌縣發放了304份問卷，回收率為86.51%。其中75.67%是有效的問卷。問卷包括三部分，第一部分是農民基本信息調查，第二部分是農民貸款需求與意愿調查，第三部分是農民對土地承包經營權抵押貸款的政策體驗與建議。我們主要選取年齡集中分布在30～60歲的農村居民作為調查對象(男女比例59：41)。農村地區的收入來源是以小農兼業為主，其中六十歲以上農民中小農兼業比重最大。

　　關于家庭借款經歷，共223名回答者。數據表明關于農業生產貸款農民存在一定規模的潛在需求。

　　被采訪對象中，只有不到十人進行過土地承包經營權抵押貸款的申請，其中，67%的農民欲將貸款用于購買農業生產機具和生產設施配套等。22%的農民用來緩解農業生產過程中的種苗、農資、服務等資金需要。家庭從事農業活動的農民年齡較大，多數集中在五十五歲以上人群，但對這種新型貸款模式有所了解且愿意嘗試新型貸款模式的人群多數集中在四十五歲以下人群。因此今后業務的推廣，也可考慮重點從向年輕人推廣相關政策教育著手。從申請貸款到獲得貸款所需時間，大部分被調查者認為申請手續復雜且申請時間冗長。而對于傾向于怎樣的還款期限和利率，有效問卷中的數據顯示農民愿意接受與銀行借款利率相當的償還利率，至于還款期限還要具體看銀行相關業務的內容。

　　(二)江西省南昌縣土地承包經營權抵押貸款模式分析——基于SWOT分析

　　1. 優勢

　　南昌縣土地經營權抵押貸款最大優勢在于其極大緩解了銀行風險。政府在政策實行過程中從政策發布者轉變為參與者，政府擔保化解了銀行風險，使其更敢于向農民放貸，農戶也真正把自己的經營權變成了到手的錢。另外，政府介入后，農戶的經營項目及規劃、未來的發展前景、目前的資金需求等多個因素都會是政府的考查內容，很大程度上確保了評估標準統一，公平公正，避免了不同銀行不同標準的情況出現，推動政策執行并維護社會穩定。

　　2. 劣勢

　　政府的介入讓政策更落地，銀行貸款意愿更強烈，農戶獲得貸款的可能性更大，但是，政府為了控制風險，也相應地提高了貸款門檻，相同的土地獲得的貸款資金更少。這一客觀劣勢讓政策推廣受限，民間貸款依然是部分農戶的首要選擇。南昌縣政策目前主要是靠縣財政來推動，雖然減小了銀行風險，但是對于政府來說，潛在危機不可忽視。一旦政府財政資金跟不上，政策就很有可能出現停滯。

　　3. 機會

　　當前全國各地廣泛開展農村土地承包經營權抵押貸款，因地制宜。如襄陽市銀政聯手，濰坊積極探索與土地經營權抵押貸款相關的金融產品，創立“土地,大棚”抵押模式，雖然該業務目前仍處于初期發展階段且面臨多項制約，但仍不可低估發展潛力。南昌縣為省會直轄，能夠獲得更大的資金和政策支持，對于其現有政府介入模式是大為有助的。

　　4. 威脅

　　當前南昌縣農村投資融資機制尚不健全，部分商業銀行資金或者規模偏緊，放貸能力有限，導致土地經營權抵押貸款推進工作受阻，這是江西省比較普遍的問題所在，縣政府雖然推動建立流轉交易平臺，但是發展并不完善，起到的效果有限，反而廣豐縣由協會統一管理，更有助于信息的集中和獲取，降低了交易成本。

　　三、江西省南昌縣土地承包經營權抵押貸款出現的問題

　　(一)法律上存在障礙

　　《農村土地承包法》中明確允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉。但《物權法》和《擔保法》明令禁止土地承包經營權的抵押。《擔保法》中明確：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，《物權法》也表明，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。由于涉及土地承包經營權抵押貸款的不同法律條文上存在矛盾，影響了該政策的順利實施。許多縣鎮級涉農銀行未涉及到該業務，即使業務下放，銀行方也不知該如何去開展該業務，政策實施過程遇到許多障礙。另外由于風險補償政策缺失，一旦貸款出現風險訴訟，農民和銀行缺乏政策及法律層面的支持，雙方都將承受著較大的風險。

　　(二)行業內部約束

　　南昌縣試點地區有的銀行內部明文規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，造成抵押限制，銀行相關產品開發受限。只有得到總行授權，南昌縣銀行相關產品才能進行開發。即使部分銀行開展相關業務，土地經營權抵押變現難度大，風險也大，銀行回收農民土地也極易出現無人接盤的局面。為了減小風險，保障自身利益，行業內部約束，造成抵押限制。

　　(三)相關機制尚未完善

　　南昌縣的農村土地流轉市場仍未建立，土地承包經營權的流轉程序不規范，流轉秩序混亂。目前，南昌縣土地流轉以轉包為主，形式單一，流轉規模較小，且因農民文化水平較低，有些流轉僅以口頭為憑，即使簽訂書面流轉合同，其條款公平性、完整性、規范性也有待加強。再者，有些土地的產權界定都不明確，極易產生土地糾紛。

　　目前，南昌縣土地評估采取以下公式：土地經營權總價值=年均價值×經營期限×土地面積,土地附著物價值，但因評估機制不健全，南昌縣尚未建立土地經營權評估機構，相關技術人員的專業性也有待考證。沒有出臺關于評估的相關正式辦法，對于土地評估的價值標準比較模糊，造成評估過程中評估人員的主觀評估成分較大，缺乏科學性和規范性。

　　當農民無力償還土地抵押的貸款時，借款方將處置抵押物。對于農民來說，這無異于失去了大部分的生活來源。對于這種情形目前南昌縣也沒有建立相關的保障機構來維護農民的利益，無法實質上提高農民積極性。

　　(四)農地抵押風險控制問題

　　現有土地承包經營權抵押貸款風險主要存在兩個方面，一個是信貸市場風險，一個是民生風險。信貸市場風險主要是因為，土地承包經營權抵押貸款的政策發布時間較短，目前還沒有一套統一完備的法律規范對土地承包經營權抵押貸款的進行加以約束管制，導致地方政府各自為政，從而增加了土地承包經營權抵押貸款的信貸風險。再者，農地產出收益往往不可估計，可能存在無法到期償還債務的狀況，土地經營權變現也存在風險，這種不確定性增大了金融機構不良貸款的幾率，金融機構的經營風險也隨之提高。民生風險主要是因為農地目前還是很大一部分農民的生活保障，一些農民雖然有融資需求，但一旦不能償還貸款，將面臨社會保障風險即民生風險。

　　四、改進對策和方案

　　(一)完善農村土地法律框架

　　建議完善相關法律法規和政策，完善農村土地法律框架，推進試點地區的土地流轉。突破相關法律概念障礙，從法律上允許抵押土地承包經營權進行融資，規范農村土地經營權證書、農村土地承包經營權流轉合同和土地承包經營權產權的界定。明確土地管理部門職責，監督相關涉農銀行的業務開展，保證政策的順利實施。同時，要維護好土地流轉及擔保抵押市場秩序，對已流轉或抵押經營權的土地擅自進行的各項違約行為，應盡快明確規定。

　　(二)強化配套制度建設

　　建立并完善農村土地經營權流轉市場，規范市場秩序。建議南昌縣政府成立成熟的流轉中介和交易中心，完善土地經營權流轉配套服務，簡化貸款程序，規范貸款運行流程，明確貸款發放時間，給各農業經營體帶來便利。建立農村土地經營權價值評估專業機構，并由政府部門獨管，培養專業評估人才，規范土地價值評估流程，合理準確地明確土地的價值，維護農民利益。出臺關于評估的相關正式管理辦法或文件，統一規范農村土地承包經營權流轉合同，對于農村土地經營權證書和土地承包經營權產權等有個明確的界定。建立完善相關保障機構，設立土地貸款維權中心，完善涉農保險，切實保障農民的利益。

　　(三)完善農業生產保障機制

　　土地承包經營權抵押貸款政策難以推廣原因之一是農業生產保障機制不夠完善，對此，政府財政部門應當完善農地經營權貸款保障機制及風險補償機制，來降低金融機構辦理相關業務的虧損風險，防止金融機構因過高的風險率而對相關業務望而卻步。同時，應完善相關的涉農保險，為提供農地經營權抵押的金融機構提供進一步保障。此外，還可以建立一些擔保機構來分擔金融機構發放相應貸款的風險。

　　(四)鼓勵金融機構推行政策

　　金融機構不愿意宣傳開展相關業務的主要緣由在于難以實現盈利，因此，國家制定相關補助政策鼓勵金融機構開展相關業務是加速土地承包經營權抵押貸款政策推廣的關鍵，政府對其進行引導知識，市場根據政府要求運作，通過運用獎勵、補貼、稅收優惠等優惠政策，以各種形式給金融機構提供資金資助。如指定部分銀行開展相關業務并提供指定年限的宣傳費報銷補助，待政策逐漸推廣，業務面逐漸拓寬，其他的金融機構會隨之開展相應業務，如此，用部分金融機構帶動其他金融機構，業務推廣便得以進行，農民也能真正從政策中獲得貸款上的便利。

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