地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善

　　關(guān)鍵詞：政府環(huán)境責(zé)任;環(huán)境質(zhì)量目標(biāo);環(huán)境保護;總行為控制;空間環(huán)境單元

　　《蘇州城市建設(shè)環(huán)境保護學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》堅持為社會主義服務(wù)的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo).

　　政府環(huán)境責(zé)任早已引起我國學(xué)界的重視①。在生態(tài)文明被確定為國家建設(shè)的目標(biāo)之后，尤其是在2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》把本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量宣布為地方各級人民政府負責(zé)的對象之后，政府環(huán)境責(zé)任再一次引起學(xué)界、環(huán)保實務(wù)界的熱烈討論和高度關(guān)注②。

　　相關(guān)研究活動留下了較深的思想軌跡：政府環(huán)境責(zé)任—問責(zé) 無須開展深入調(diào)研就可以發(fā)現(xiàn)這一線索，因為許多作品的標(biāo)題都在加深這道印痕。(參見：馬志娟.生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責(zé)任審計與問責(zé)路徑研究[J].審計研究，2014(6)：18;姜木枝.政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點和理論解析[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(3)：26;黃桂花.地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制初探[J].商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2015(1)：28;楊朝霞.論我國政府環(huán)境問責(zé)的亂象及其應(yīng)對——寫在新《環(huán)境保護法》實施之初[J].吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(4)：1;孫法柏.地方政府環(huán)境行政問責(zé)：功能與制度[J].唯實，2015(9)：65;李立峰.以環(huán)境質(zhì)量為核心的政府環(huán)境責(zé)任考核建議[J].環(huán)境保護，2015(15)：45;葛察忠.環(huán)保督查制度：推動建立督政問責(zé)監(jiān)管體系[J].環(huán)境保護，2016(7)：24;艾麗娟.城市環(huán)境問責(zé)問題研究——以大連為例[J].中國名城，2016(2)：23;徐以祥.國家環(huán)境保護義務(wù)的制度展開——以政府違反環(huán)境保護義務(wù)的責(zé)任制度為切入點[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2017(2)：5;馬海強.政府生態(tài)保護環(huán)境責(zé)任追究制度的發(fā)展研究[J].綠色科技，2017(18)：142.)。這一過分“骨感”的思想線路難以全面關(guān)照政府環(huán)境責(zé)任的血肉與靈魂，法學(xué)研究的學(xué)術(shù)規(guī)律和《環(huán)境保護法》的實踐都要求恢復(fù)形神具備的政府環(huán)境責(zé)任。

　　本文想接續(xù)學(xué)界對2014年《環(huán)境保護法》的審讀 這里所說的接續(xù)僅指對話題的接續(xù)，而不是接續(xù)政府環(huán)境責(zé)任這個問題的研究，從21世紀(jì)初開始，本文作者就從經(jīng)濟法律責(zé)任、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等角度研究環(huán)境責(zé)任。(參見：徐祥民，呂霞.對經(jīng)濟法律責(zé)任獨立性的一種解讀[J].山東公安?？茖W(xué)校學(xué)報，2004(2)：12;徐祥民，呂霞.環(huán)境責(zé)任“原罪”說——關(guān)于環(huán)境無過錯歸責(zé)原則合理性的再思考[J].法學(xué)論壇，2004(6)：17.)2007年指導(dǎo)博士研究生孟慶壘把環(huán)境責(zé)任確定為博士學(xué)位論文選題，該學(xué)位論文進入本文作者主編的“生態(tài)文明與法制變革文庫”，書名為《環(huán)境責(zé)任論——兼談環(huán)境法的核心問題》(法律出版社2014年版)。，以地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任為中心，對政府環(huán)境責(zé)任做加深認識的努力。

　　一、地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的憲法(文本)根據(jù)

　　生態(tài)文明建設(shè)離不開政府的推動，建設(shè)生態(tài)文明的基本法制保障是環(huán)境保護法 生態(tài)文明是人與自然和諧的文明，是在環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)上建立的文明。然而，不管是對環(huán)境友好的行為，還是環(huán)境對社會友好的狀態(tài)，都不容易實現(xiàn)。本文作者認為，環(huán)境友好型社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，都需要法律強制力的規(guī)范和支持，而提供這種規(guī)范和支持的法律主要是環(huán)境法。(參見：徐祥民，梅宏.環(huán)境友好型社會建設(shè)的法制保障[J].當(dāng)代法學(xué)，2010(4)：129.)為了給環(huán)境友好型社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供足夠強勁的支持，國家需要做的是審視現(xiàn)行環(huán)境法是否能夠為環(huán)境友好型社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范和支持的任務(wù)，以及怎樣才能使之勝任這樣的任務(wù)。(參見：徐祥民，高益民.從生態(tài)文明的要求看環(huán)境法的修改[J].中州學(xué)刊，2008(2)：2.).

　　作為生態(tài)文明建設(shè)之法制保障的環(huán)境法不能不向政府施加責(zé)任，2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》做了這樣的責(zé)任設(shè)計。其第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”我們可以把該規(guī)定中的責(zé)任稱為地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。不過，2014年《環(huán)境保護法》中的這一規(guī)定不只是生態(tài)文明、人民政府、法制三者之間關(guān)系的法律化，不只是對提高環(huán)境質(zhì)量的民眾呼聲的回應(yīng)，它也是對我國《憲法》相關(guān)規(guī)定的立法表達。

　　我國《憲法》 2014年修訂《環(huán)境保護法》時，我國《憲法》經(jīng)歷的最后一次修訂是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議所做的修正。為行文方便，做此簡稱。第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”這兩條共三款主要做了四項國家意志宣示：第一，國家保障自然資源的合理利用;第二，國家保護珍貴的動物和植物;第三，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境;第四，國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。

　　從字面上看，這些規(guī)定指向環(huán)境保護的三個領(lǐng)域，也就是環(huán)境保護法所規(guī)范的三個領(lǐng)域，即防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害 環(huán)境保護法有環(huán)境保護事務(wù)法和手段法兩個“方陣”。在這兩個“方陣”中，事務(wù)法“方陣”有四個分支，其中包括污染防治法、資源損害防治法、生態(tài)損害防治法和自然地理環(huán)境損害防治法。(參見：徐祥民.環(huán)境與資源保護法學(xué)[M].2版.北京：科學(xué)出版社，2013：28-30;徐祥民.中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報告(2010卷)[M].北京：人民出版社，2013：55-107.)。

　　以我國《憲法》的表達習(xí)慣來表述這三個領(lǐng)域，就是國家防治污染、國家防治資源損害、國家防治生態(tài)損害，概括起來就是國家防治環(huán)境損害，或國家保護環(huán)境。這是莊嚴(yán)的國家意志宣示!這三項國家意志宣示，既沒有賦予公民和其他社會主體以權(quán)利 一些環(huán)境權(quán)利論者摘引《憲法》的此類規(guī)定作為憲法規(guī)定環(huán)境權(quán)的依據(jù)，那是對《憲法》的誤讀。，又沒有向他們施加具體的義務(wù);既沒有向具體的國家機關(guān)或部門授予權(quán)力，又沒有向具體的國家機關(guān)或部門施加具體的義務(wù)，而是規(guī)定了國家的使命、國家前進的方向 也可以說是確定了國家的基本政策，即基本國策。本文作者認為，憲法的基本職能之一就是確定國家基本方針政策，并把我國《憲法》保護環(huán)境的宣示歸納為國家環(huán)境保護政策。(參見：徐進，趙雪剛.略論憲法的基本功能[J].山東大學(xué)學(xué)報，1998(2)：72;徐進，閆國智，郭景華.憲法學(xué)原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.)馬波先生也把我國《憲法》關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定看作對“國家職能”的“定位”。(參見：馬波.論政府環(huán)境責(zé)任法制化的實現(xiàn)路徑[J].法學(xué)評論，2016(2)：158.)。

　　把保護環(huán)境確定為國家使命、國家前進方向，其顯性的法律結(jié)果是明確了作為國家之政治組織形式的政權(quán)機關(guān)的責(zé)任，即處于《憲法》規(guī)制下的政權(quán)機關(guān) 所有的國家機關(guān)都由《憲法》創(chuàng)立或根據(jù)《憲法》的規(guī)定或精神組建，它們對于《憲法》來說都是“內(nèi)在”的。(參見：徐祥民.運行的憲法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：7-10;徐祥民.略論憲法的特征[J].煙臺大學(xué)學(xué)報，2001(1)：36.)應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)國家的使命、循守國家前進的方向。依據(jù)這些宣示，作為國家政權(quán)機關(guān)之組成部分的地方各級人民政府負有防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的職責(zé)。環(huán)境質(zhì)量是可以統(tǒng)攝污染防治效果、資源損害防治效果、生態(tài)損害防治效果的質(zhì)量。在環(huán)境損害十分嚴(yán)重的中國，環(huán)境質(zhì)量是通過防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害等實現(xiàn)的質(zhì)量，是由污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治等工作的開展情況所決定的質(zhì)量。地方政府防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的責(zé)任就是對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，用一個動態(tài)的詞語來表達，就是保護環(huán)境(防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害)的責(zé)任?！董h(huán)境保護法》第6條宣布的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任不過是對我國《憲法》宣示的職責(zé)的立法宣告，是對《憲法》隱含的責(zé)任的明確宣告。