農業旱災風險管理制度的發展

　　旱災是四川發生頻率最高、持續時間最長、危害范圍最廣、經濟損失最大一種農業自然災害。旱災正逐漸成為四川農村經濟社會可持續發展的重要制約因素。本文通過旱災對四川農村經濟發展的影響及其成因分析，提出實施農業旱災風險管理的相關對策。

　　《河北農業科學》期刊始創于1992年，是由河北省農林科學院主辦的綜合性學術期刊(月刊)。國內外公開發行，本刊立足于農業，及時宣傳報道農業科學研究成果，傳遞農業科學前沿信息，促進農業學術繁榮和成果轉化，為廣大農業戰線的干部、技術人員以及技術型農民提供有效信息，提高信息利用率。對我省農業發展具有一定的促進作用。

　　一、四川農業旱災的特點及其對農村經濟社會的影晌

　　1.四川農業旱災的特點

　　四川農業旱災與其他自然災害相比，呈現出以下幾個特點：一是旱災發生頻率高，受災面積大。據有關資料顯示，從1950年至2003年的54年間，四川除其中l1個年份無旱災或無旱災資料記載外，其余年份均有不同程度的旱災發生，成災達43個年份。受災面積超過1000萬畝的有30個年份，成災面積超過1000萬畝的有12個年份。據統計，四川省一般干旱年，受旱縣是30～50個，受旱面積1000萬畝～1500萬畝，損失糧食產量10億斤～15億斤;中等干旱年，受旱縣50～70個，受旱面積1500萬畝～3000萬畝，損失糧食產量15億斤～30億斤;嚴重干旱年，受旱縣70～100個以上，受旱面積5000萬畝以上，損失糧食產量30億斤～50億斤。二是旱災呈上升趨勢。據四川省1952～2001年主要年份農業的受災面積和成災面積資料，1952～2001年50年中，四川水災和旱災無論是受災面積還是成災面積均呈現上升趨勢，但旱災的趨勢更為明顯(見表1)。

　　三是四川干旱類型分布呈現明顯的地域性。盆地西部對農作物影響較大的主要是春旱;盆地中部為春、夏、伏旱的交錯區，但對農作物威脅最大的是夏旱、伏旱;盆地東部主要是伏旱區;攀西地區即四川西南山地，雨季、旱季比較明顯。

　　2.四川農業旱災的成因

　　(1)區域性和季節性缺水。四川地處內陸，受季風氣候影響，降雨時空分布嚴重不均，是旱災發生的主要原因。全省降水量分布趨勢是從東南向西北減少，從盆周向盆中減少。再從四川水資源的流域分布及用水情況看，岷江、沱江流域和嘉陵江流域是全省生產、生活主要用水區，用水占全省用水量的84。3，而多年平均水資源量僅占全省的58。8。水資源的空間分布與需水地區分布不一致。反映了四川區域性缺水現象突出和季節性缺水。

　　(2)水利基礎設施不足，老化嚴重。四川現有大型水庫5座，中型水庫94座，小型水庫6537座，有效灌溉面積3641萬畝，其中，旱澇保收面積2521萬畝，只占耕地面積的38.8。在現有水庫中，病險水庫有2828座，占水庫總數43，而且有3座大型水庫集雨面積小，主要靠引水充蓄庫容，遇到旱情.引水困難.庫容迅速下降，很難調出更多水來救災。

　　(3)水資源利用率低，浪費嚴重。四川在農業灌溉方式上，一直沿用的是傳統的“土渠輸入”、“大水漫灌”，造成農業用水的大量損失浪費。據統計，四川渠系水利利用系數只有0.3～0.4，低于全國0.5的水平，而且一部分水在進入田間后就被滲漏、蒸發。工業用水和城市生活用水浪費也十分嚴重。2000年，四川工業用水49.4億m。占四川總用水量的23.7;生活用水26.8億m。占總用水量的12.5。2000年，四川萬元工業產值用水量ll9m。，比全國平均水平78m。高4lm。，是發達國家的10多倍。同時，城市生活用水浪費現象也十分普遍。

　　(4)農戶應對旱災的能力較弱。四川大部分地區的農業，長期處于靠天吃飯的局面。農戶應對旱災的能力，固然與自然條件和水利設施建設有關，但影響農戶應對旱災的因素還很多。一是農戶收入低。根據四川省農調隊的調查，2003年，四川農民人均純收入2230元，低于全國農民人均純收入2622元的水平.特別是旱災多發地區，農業生產環境和條件差，農民收入水平更低。二是抗旱的勞動力資源不足。抗旱具有持續時間長、勞動強度大的特點，需要體魄健壯的勞動力，而四川農村青壯年勞動力外出務工的人數逐年增加，務農人員大多是老弱病殘，使農戶抗旱能力減弱。三是抗旱服務組織建設進展緩慢。干旱發生具有區域性，靠單家獨戶抵御旱災是非常有限的。全國各地的抗旱實踐證明：抗旱服務組織是農村抗旱的一支重要力量，然而，到2001年，全省建成市級抗旱服務隊10個，占市級總數的47.6%;縣級抗旱服務隊107個，占縣級總數的50.4%;鄉(鎮)級抗旱服務分隊772個，只占鄉鎮總數的15.35。

　　3.旱災對四川農村經濟社會發展的影響

　　(1)旱災對農業生產的影響。持續旱災導致農作物減產或甚至絕收;樹木枯死，草場退化，土壤沙化;農作物和森林病蟲害明顯上升，森林火情、火災加劇。根據農業部種植管理司和農業部信息中心公布的資料，1971年～2003年的33年間，四川每年都有不同程度的旱災發生，農作物年均受災面積1996萬畝，年均成災面積784萬畝，占受災面積的39。特別是2001年，四川遭受的嚴重旱災，造成4881萬畝農作物受災;成災面積3367.5萬畝，占受災面積的68.9;絕收面積706.5萬畝，占成災面積的21.1;有556萬人和589萬牲畜發生飲水困難。

　　(2)旱災對四川農村經濟的影響。主要表現在：

　　①受旱地區農業總產值增幅降低，甚至出現負增長，農業生產經濟效益下降，進而影響四川整體實力增強。②影響農民增收，如廣元市2001年遭受幾十年不遇的旱災，農民人均收入比上年減少74元。③影響農業資金投入結構。為了抗御嚴重的旱災，政府要投入大量的抗旱、抗災資金和救災救濟款，幫助災區農民抗災和農民渡過暫時困難，從而使原計劃安排用于農業其他方面的資金和用于其他產業的資金不得不重新調整，使農業的其他方面和其他產業的發展受到影響。

　　(3)對農村社會的影響。主要表現在：一是農村人口的遷移和流動。有資料顯示.四川2001年旱災，使廣安市因缺少飲用水而舉家外出“逃水荒”的有1500多戶。二是在一些區域已經引起生活、生態、人心的連鎖反應，成為影響農村社會不穩定的重要因素。三是經常發生旱災的一些地區.已經威脅到人們的生存和社會經濟的發展。

　　二、實施農業旱災風險管理的必要性

　　所謂農業旱災風險管理，就是對造成農業旱災的各種因素的發生、發展規律進行分析和把握.對其發展趨勢進行預測預報，并采取相應的對策措施，盡可能地避免或減少旱災對農業造成的損失.從而努力實現農業計劃目標的過程。如前所說.旱災是制約四川農村經濟社會可持續發展的最主要的自然因素，旱災給農業帶來的風險是不言而喻。“洪災一條線，旱災一大片”。旱災所造成的損失遠大于洪澇災害.這也是不爭的事實。隨著四川社會經濟的快速發展和人口的增長.水資源短缺現象還將日趨嚴重，必然導致干旱區域的擴大與干旱化程度的進一步加重。干旱化趨勢，客觀上要求各級政府、社會，各界和農戶注重對干旱的預防，實施農業旱災風險管理，做到早預防、早控制，采取科學手段.將農業旱災造成的損失減少到最小，促進四川農民增收和全面實現小康社會。

　　三、四川實施農業旱災管理的現狀

　　目前，四川在實施農業災害管理中采取的是分災類、分部門、分地區的減災管理模式。以旱災管理為例，旱災管理的目標主要是減災安民。旱災管理的組織形式：省市縣都有兩套組織體系，一是抗旱防汛指揮部。二是救災辦公室。抗旱防汛指揮部由政府主要領導為指揮長，分管領導為副指揮長，由水利、農業、氣象、救災、民政等政府職能部門負責人為成員。旱災管理的方式主要是利用行政手段，召開各種會議，如實行“五長”會商(省政府副秘書長和農業、林業、水利、氣象的廳、局長)制度，研究制定減災對策措施，宣傳號召廣大群眾抗災減災。旱災管理的內容主要是指揮抗災、民政救濟、農稅減免等。

　　為了更有效地抵御旱災，減輕旱災對社會經濟的影響，各地還建立了市、縣、鄉(鎮)抗旱服務組織，實行公益性和經營性相結合的運作模式，在抗旱工作中發揮了主力軍作用。同時，通過各種媒體宣傳普及抗旱減災知識，提高公眾防旱意識，增強抗旱減災能力。

　　四、實施農業旱災風險管理的對策

　　從經濟管理的角度看，對旱災的管理應該由控制旱災向災害管理的理念轉變，切實增強系統意識、風險意識和資源意識，建立有效的旱災風險管理組織體系，綜合運用各種措施。

　　1.明確界定農業旱災風險管理的主體

　　從理論和實踐兩個角度界定清楚誰是農業旱災風險管理的主體，有利于明確各自的責任，有效地實施農業旱災風險管理。長期以來，我國農業干旱風險管理(當然也包括其它災害的風險管理)的主體基本上只有政府。從抗旱的組織、指揮、救濟到災后重建的物資、資金提供，幾乎都由政府承擔。而按照責任和利益對等的原則，政府、產業化龍頭企業(含協會等合作經濟組織)和農民都應當是旱災風險管理的主體。

　　農業是國民經濟的基礎產業，而且是弱質產業。從國民經濟持續健康發展考慮，從統籌城鄉發展和全面建設小康社會的要求來看，政府無疑是農業旱災風險管理的主要主體，它的作用和功能是其他任何組織不能替代的。首先，政府必須是農業旱災風險管理的規劃、組織和指揮主體。其次，政府是農業旱災風險監測、預報、預警、評估的主體。三是政府具有的農業保護、政策支持以及執法等功能，是其他任何組織不能替代的。實行聯產承包責任以后，千家萬戶的農民是農業經營的主體，所以，農戶是農業旱災風險管理的當然主體。隨著農業產業化的發展，龍頭企業以及有關的合作經濟組織，與農民和農業利益緊密相連，它們也理應成為農業旱災風險管理的主體。

　　2.建立旱災風險研究咨詢機構，為旱災風險管理主體回避旱災風險提供咨詢服務

　　目前，我國還沒有專門咨詢研究機構從事農業旱災風險的科學研究，這對旱災風險的研究和實施旱災風險管理是極為不利的。政府可以通過科研立項、招標、合同形式，依托大學、科研院所組建旱災風險研究咨詢機構，針對不同區域影響旱災因子的變化及其變化趨勢，對旱災風險及其管理進行全面系統的研究，定期和不定期地發布旱災發生時期、發生區域、發生程度、控制措施等方面的信息，并為政府提供旱災應急預案，以指導農業經營者回避風險。