基于生態(tài)文明視角下的空間規(guī)劃基礎(chǔ)評(píng)價(jià)

　　摘要：資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“承載力評(píng)價(jià)”)和國(guó)土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“適宜性評(píng)價(jià)”)是國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)支撐。本文是基于《青島市“多規(guī)合一”空間規(guī)劃(2016—2035年)》評(píng)價(jià)工作，從要素分析、因子選取、指標(biāo)計(jì)算、閾值確定、權(quán)重確定、等級(jí)劃分等方面構(gòu)建了青島市基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的技術(shù)框架，著重解決基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的交互關(guān)系、陸海統(tǒng)籌，提出功能適用性的初步建議，為國(guó)土空間規(guī)劃編制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;環(huán)境資源承載力評(píng)價(jià);國(guó)土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià);陸海統(tǒng)籌;青島市

　　《黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)是由黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院主辦的綜合性期刊。素質(zhì)教育研究、高職教育研究、高教研究、心理健康教育、語(yǔ)文園地、數(shù)學(xué)園地、政 史 地、體 音 美、理科教學(xué)研究、外語(yǔ)教學(xué)研究、信息技術(shù)廣場(chǎng)、班主任之友、圖書館建設(shè)等。

　　引言

　　習(xí)總書記始終高度重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大以來(lái)，總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深刻指出生態(tài)文明建設(shè)“關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)”[1] ，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”[2]。十九大更是明確了“建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[3]的要求，美麗中國(guó)實(shí)現(xiàn)“遵循國(guó)土開發(fā)與承載能力相匹配”的理念，“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過(guò)程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。”[4] 開展陸海全覆蓋的承載力和適宜性兩項(xiàng)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，對(duì)于“健全國(guó)土空間管制制度，優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土空間”[5]具有重要意義。

　　1基礎(chǔ)評(píng)價(jià)應(yīng)用現(xiàn)狀

　　1.1基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的發(fā)展脈絡(luò)梳理

　　對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行精細(xì)評(píng)價(jià)慣而有之，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍。”[6]也同樣是在2008年，《省級(jí)主體功能區(qū)技術(shù)規(guī)程》明確了可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境等十項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，旨在全面摸清空間本底條件，隨后，發(fā)改、住建、國(guó)土、環(huán)保等部門陸續(xù)出臺(tái)評(píng)價(jià)規(guī)程，不斷嘗試對(duì)國(guó)土空間資源全面、精細(xì)和科學(xué)地評(píng)價(jià)。2018年《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“三定”方案)明確“開展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，建立國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系”[7]。由此，基礎(chǔ)評(píng)價(jià)成為后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃的必然支撐，探索在全國(guó)推廣，符合行政邏輯的評(píng)價(jià)方法研究推上了議程(見表1)。

　　1.2案例實(shí)踐

　　1.2.1寧夏回族自治區(qū)

　　(1)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)

　　參照《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法》，結(jié)合寧夏實(shí)際，以市縣為基本單元，對(duì)全區(qū)土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度、生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，給出各個(gè)單元的自然資源承載壓力狀況。

　　(2)國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

　　對(duì)各市縣地形地勢(shì)、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等7項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和集成評(píng)價(jià)，確定國(guó)土空間開發(fā)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能適宜性。

　　1.2.2四川省國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

　　以“自然生態(tài)約束+發(fā)展基礎(chǔ)”為重點(diǎn)評(píng)價(jià)方向，制定了地形地貌適宜性、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等5項(xiàng)適宜性指標(biāo)和自然災(zāi)害影響、可利用水資源等5項(xiàng)約束性指標(biāo)[13]。

　　1.3目前基礎(chǔ)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

　　(1)對(duì)于資源環(huán)境承載力和國(guó)土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)之間的耦合關(guān)系不明晰。從各地實(shí)踐來(lái)看，承載力對(duì)于開發(fā)適宜性的約束關(guān)系、支撐作用不明晰，造成兩類評(píng)價(jià)在實(shí)際應(yīng)用上相互脫節(jié)。

　　(2)國(guó)內(nèi)目前缺乏海陸統(tǒng)籌交互評(píng)價(jià)的實(shí)踐案例。對(duì)于海陸統(tǒng)籌的問(wèn)題，評(píng)價(jià)的難點(diǎn)在于海陸邊界不清晰，陸海割裂評(píng)價(jià)，后期難以統(tǒng)籌等問(wèn)題。

　　(3)研究成果的可比性和科學(xué)性有待加強(qiáng)。評(píng)價(jià)理論和指標(biāo)繁多，偏技術(shù)口徑，缺乏行政邏輯。指標(biāo)選擇和部分指標(biāo)適宜性分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏嚴(yán)密的理論推演，有較強(qiáng)的主觀隨意性。

　　(4)適宜性等級(jí)劃分各地差異較大，劃分結(jié)果往往因劃分而劃分，或者與現(xiàn)行空間管制政策銜接不夠，對(duì)應(yīng)關(guān)系不清晰。

　　(5)在評(píng)價(jià)中村鎮(zhèn)空間往往呈現(xiàn)“散布量大”的特點(diǎn)，尤其是村莊建設(shè)空間雖對(duì)生態(tài)本底干預(yù)較為輕微，但總量往往驚人，如何在三區(qū)劃定中確保鄉(xiāng)村振興的空間載體，也是基礎(chǔ)評(píng)價(jià)要解決的難題。

　　基于以上，青島市空間規(guī)劃從明晰評(píng)價(jià)內(nèi)涵、探索交互關(guān)系、統(tǒng)籌海陸評(píng)價(jià)、多點(diǎn)支撐規(guī)劃等幾個(gè)方面進(jìn)行了探索。

　　2基礎(chǔ)評(píng)價(jià)技術(shù)方法在青島的應(yīng)用

　　2.1明晰評(píng)價(jià)內(nèi)涵

　　2.1.1資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

　　資源環(huán)境承載能力是承載人類活動(dòng)的環(huán)境容量極限、自然資源上限和生活服務(wù)功能底線的總和。

　　承載能力評(píng)價(jià)就是在自然環(huán)境不受危害或維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，確定一定地域空間可以承載的最大環(huán)境污染物排放量、資源開發(fā)強(qiáng)度，以及可以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力[14]，旨在確定資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)基線。

　　2.1.2國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

　　適宜性評(píng)價(jià)是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各單項(xiàng)指標(biāo)和資源環(huán)境約束性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，面向空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等各類開發(fā)與保護(hù)功能的類型、適宜程度進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)[15] ，旨在判斷是否適宜開發(fā)、何種方式開發(fā)和開發(fā)強(qiáng)度控制。

　　2.2評(píng)價(jià)指標(biāo)確定

　　2.2.1資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

　　指標(biāo)確定綜合考慮到尊重自然規(guī)律、把握整體、突出重點(diǎn)等原則，最終確定海陸土地可利用度、自然地理?xiàng)l件、水資源豐度、生態(tài)敏感度、環(huán)境納污能力、建設(shè)用海空間承載力、海洋生物資源承載力、海洋生態(tài)環(huán)境承載力、無(wú)居民海島承載力9項(xiàng)指標(biāo)24項(xiàng)因子，對(duì)全域陸海資源環(huán)境承載力進(jìn)行評(píng)價(jià)(見圖1、表2)。

　　2.2.2國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

　　堅(jiān)持發(fā)展和保護(hù)相協(xié)調(diào)，將保護(hù)作為發(fā)展的基本前提，選取后備適宜用地潛力、人均水資源開發(fā)利用潛力、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度、環(huán)境脅迫度、人口集聚水平、城鎮(zhèn)建成區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平、交通優(yōu)勢(shì)度評(píng)價(jià)、能源保障度、建設(shè)用海空間適宜性評(píng)價(jià)、海洋生物資源利用適宜性評(píng)價(jià)、海洋生態(tài)空間適宜性評(píng)價(jià)12項(xiàng)指標(biāo)40項(xiàng)因子，對(duì)國(guó)土開發(fā)適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)(見圖2、表3)。

　　2.3三區(qū)初步劃定

　　針對(duì)陸域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能需求對(duì)空間資源的訴求，精心選取指標(biāo)進(jìn)行綜合集成，通過(guò)承載能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的修正，最終確定各類功能適宜性綜合等級(jí)。海域基礎(chǔ)評(píng)價(jià)耦合則是通過(guò)調(diào)整海域開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的閾值方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　2.3.1陸域評(píng)價(jià)集成

　　(1)陸域生態(tài)功能適宜性集成

　　陸域選取資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)中的土地可利用度、生態(tài)敏感度、自然地理?xiàng)l件，以及國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)中的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合局域生態(tài)問(wèn)題，采用判別矩陣進(jìn)行生態(tài)功能適宜性的綜合集成(見圖3)。

　　(2)陸域農(nóng)業(yè)功能適宜性集成

　　選取資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)中土地可利用度和水資源豐度評(píng)價(jià)指標(biāo)，引入農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件、永久基本農(nóng)田分布、耕地質(zhì)量等因素，采用判別矩陣進(jìn)行農(nóng)業(yè)功能適宜性的綜合集成(見圖4)。

　　(3)陸域城鎮(zhèn)功能適宜性集成

　　選取國(guó)土空間開發(fā)適宜性九項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用多維矢量距離的方法進(jìn)行綜合集成，使用自然斷裂、專家知識(shí)等方法進(jìn)行適宜性等級(jí)初步劃分，引入資源環(huán)境承載能力五項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)等級(jí)初步劃分結(jié)果進(jìn)行修正，完成城鎮(zhèn)功能適宜性的綜合集成(見圖5)。

　　基于陸海生態(tài)、農(nóng)業(yè)(漁業(yè))、城鎮(zhèn)建設(shè)功能適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)陸域矩陣判斷、陸海重疊區(qū)域的評(píng)價(jià)矛盾消除，初步劃定青島市三類空間適宜范圍，綜合反映青島市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和優(yōu)化調(diào)整方向(見圖8)。

　　3青島市基礎(chǔ)評(píng)價(jià)探索啟示

　　3.1三類空間的海陸統(tǒng)籌

　　(1)針對(duì)陸海生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，充分考慮了海洋的生態(tài)作用，將海洋生態(tài)功能區(qū)作為特級(jí)生態(tài)源，從生態(tài)系統(tǒng)角度構(gòu)建陸海一體化的生態(tài)安全格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有效控制。

　　(2)評(píng)價(jià)之初，陸域評(píng)價(jià)向海一側(cè)的邊界為行政界線，海域評(píng)價(jià)向陸一側(cè)的邊界為省政府批準(zhǔn)確定的海岸線，范圍重疊的面積約544平方公里，其中空間分類一致的區(qū)域面積約463平方公里，空間分類沖突區(qū)域約81平方公里。在對(duì)海岸線現(xiàn)狀進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘基礎(chǔ)上，形成了陸海統(tǒng)籌的工作岸線，同時(shí)對(duì)于陸海評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行一致性審查，較好解決了陸海功能定位矛盾沖突問(wèn)題。

　　(3)在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取中考慮到海陸交互作用，在環(huán)境、自然災(zāi)害、交通方面選取了交互指標(biāo)。

　　3.2明確了兩個(gè)評(píng)價(jià)的關(guān)系

　　兩個(gè)評(píng)價(jià)具有耦合聯(lián)系，并不是兩個(gè)獨(dú)立的評(píng)價(jià)。盡管資源承載力評(píng)價(jià)關(guān)心的是資源利用上線，從定量到定性的評(píng)價(jià)結(jié)果，是可以為后續(xù)的空間開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)進(jìn)行矯正和完善的[16]。兩個(gè)評(píng)價(jià)之間耦合的結(jié)果，可以為空間規(guī)劃提供用地的適宜性分區(qū)，開發(fā)的限制性分類，以及風(fēng)險(xiǎn)的警示性分級(jí)。

　　3.3對(duì)空間規(guī)劃形成有效的支撐

　　對(duì)空間規(guī)劃支撐的出口有三個(gè)方面。首先基于空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，可以獲得核心成果——三類空間的初步判定。還有三類衍生成果，即監(jiān)測(cè)預(yù)警、適宜規(guī)模和生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)。

　　3.4農(nóng)業(yè)空間的彈性處理

　　將農(nóng)村建設(shè)空間、耕地及農(nóng)業(yè)相關(guān)空間劃為農(nóng)業(yè)空間，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興留有相對(duì)充裕的空間用地和足夠的彈性。

　　4結(jié)語(yǔ)

　　青島市基礎(chǔ)評(píng)價(jià)在實(shí)踐中注重兼顧剛性限制和彈性約束，既有高程、坡度等剛性限制條件，又有評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)橫向比較的彈性閾值設(shè)置，使得評(píng)價(jià)結(jié)果更為客觀，符合地方實(shí)際;注重明確環(huán)境短板和比較優(yōu)勢(shì)，不但能夠準(zhǔn)確判斷出區(qū)域的限制性因素和短板問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的量與區(qū)位的關(guān)系，而且能在評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)部形成差異化比較，可為不同功能分區(qū)相關(guān)管控措施制定提供基礎(chǔ)支撐;針對(duì)性和可操作性并重，評(píng)價(jià)指標(biāo)既有普適性，又有針對(duì)性，方法簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)，尤其是三類空間初劃成果，為三線劃定奠定基礎(chǔ)，同時(shí)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和適宜規(guī)模容量等方面提供支撐。