中國水資源在地域與流域格局上分配不均，嚴重制約了中國北方地區及整個中國經濟的發展。這決定了我國必須進行區域和流域間調水，以解決日益嚴重的水資源分布不均狀態。在這種背景下，戰略性工程———“南水北調”應運而生，目的就是解決北方缺水的現狀，促進各地區社會、經濟與資源的協調發展。“南水北調”工程為北方經濟發展提供資源保障，在促進經濟結構戰略性調整的同時，也將在一定程度上改善部分沿線地區生態環境，對某些地區的濕地和生物多樣性也具有一定的改善意義。

一“南水北調”工程面臨的法律障礙

“南水北調”工程是一項相當巨大的工程。除了大規模人口搬遷外，工程沿線的生態保護以及處理各個地區對水資源的爭議與爭奪，都是在“南水北調”工程中需直面的困難。當然，“南水北調”工程建設過程中所面臨的諸多法律障礙也是不容忽視的，目前，我國已經陸續頒布了一系列法律法規、地方性法規以及規章制度，如《中華人民共和國水法》、《防治污染法》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》、《南水北調東中線第一期工程檔案管理規定》等，針對跨流域調水工程建設，初步形成了我國的調水立法體系。但是，由于是對跨流域調水立法的初步嘗試，現有的立法對跨流域調水工程建設的規范方面尚有很多的不足。

(一)現有相關法律規范過于抽象，可操作性不強

“南水北調”工程巨大，涉及的利益群體眾多，遇到的是方方面面的問題與困難，如工程建設中的組織和管理機構，拆遷和移民的具體補償方式和操作流程，工程建設中的生態保護等十分具體的問題，這些問題都是在工程建設中必須正視和解決的。雖然我國也對這些工程建設中牽涉到的問題進行了規定，但只是停留在了框架立法的層面，又或者有很多政策性規定，但對于很多需要在法律中明確規定的規范性條款只是簡單作原則性規定，讓工程建設的相關人員處理和其他與工程建設有緊密利害關系的利益群體時在法律上無法可依。例如:在對待“南水北調”工程中極其重要的移民拆遷問題時，相關立法只是國務院南水北調工程建設委員會制定的《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，作為行政規章，并未對工程建設中最為關心的征地補償和移民安置問題提出具有明確的可操作性的細致規定，只是對該問題進行了宏觀上的把握，并且將具體如何操作的權利交給了各個地方政府，讓相關政府對于轄區內的移民征遷問題作靈活性規定，這本身與該辦法的立法初衷就大相徑庭了，也在一定程度上使各地在移民拆遷的實行標準上有一定差異，造成了今天的諸多問題。在跨流域調水相關立法上，很多都是類似于“南水北調”工程建設過程中法律法規的抽象性。因此，在具體問題上沒有形成立法上的穩定性，相關措施的不一致和不穩定，嚴重影響了“南水北調”等諸多水利工程的建設效率，這對整個工程的經濟性非常不利。同時，也對政府權威造成了一定的負面影響，由于法律法規對具體事項規定過于模糊和原則性太強，地方政府對于政策靈活性和穩定性的關系沒有很好的領會，造成了很多政策措施修改頻率極高，甚至對于政策性文件，工作人員在針對相關問題時臨時性的變通現象十分常見，這對整個工程的穩步推進是不利的，對于合法維護工程建設中人民群眾的相關利益也是十分不利的。

(二)我國水權配置法律制度不夠完善，水權交易市場尚待健全

水資源是人類生存和社會發展的重要資源，也是有限且日益稀缺的資源或財富，它應有自己的產權和產權配置，以利于持續利用和高效發展。“南水北調”工程實際上就是對水資源的自然配置進行社會化的資源優化配置，從而提高水資源對于國家經濟的貢獻效率。對于我國的水權配置，存在著一些需要進一步改進和完善的地方。《中華人民共和國水法》第三條明確規定“水資源屬于國家所有。水資源的使用由國務院代表國家行使”，同時，第十四條第二款也規定了“縣級以上人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作”。這在現實中很容易造成一個問題:國家所有的水權只是法律名義上規定的，國家水權的實際享有者還是各級地方政府，即地方各級政府享有對國家水資源的使用權。現如今，水資源各自為政和相互爭奪的現象在地方各級政府十分普遍。各地各級政府因為各自的利益，對掌握水資源所能達到的利益目的是十分清楚的，所以，他們對水資源的實際掌控權十分重視。在“南水北調”工程建設的過程中，這些現象也相當明顯，對于工程所經區域，都希望往自己的省、地方多分配一點水。在整體缺水的大背景下，“南水北調”工程也演變成各級政府相互爭奪水資源的一個工程。從本質上講，國家的水權配置制度的不完善，也讓“南水北調”工程沿線地區水資源利益的糾紛愈演愈烈，國家沒有對水資源進行集中管理，未按照公平效率的原則進行分配，各級政府既想擁有大量水資源，又想無限制地使用短缺珍貴的水資源，這是不符合現代市場經濟條件下的市場規律的。這也說明我國的水權交易制度亟待健全和完善。現階段，我國出現的對水資源的過度使用和不當使用，很大程度上是由于水資源的有償體制沒有完全建立。水權交易的市場機制沒有形成，事實上造成了很多經濟發達的地方存在嚴重的水資源的掠奪式開發和浪費。在對自己區域的水資源利用后，又對其他地方流域內的水資源進行利用，這是對循環經濟和子孫后代極其不負責任的一種行為，是必須予以制止的。這也是“南水北調”工程建設以及進行輸水時必須明確的。

(三)調水工程沿線生態環境法律保護與經濟發展的關系亟需明確

眾所周知，“南水北調”工程對于緩解北方大部分地區少水、缺水現象，促進國家經濟穩步發展具有重大意義，但是工程建設中對于水源地引水區的環境的較高要求以及對工程沿線地區所必然產生的一系列環境后果，都是需面對的現實問題。對于水源地區來說，“南水北調”工程之前的經濟發展方式受到工程對水源地環境的高要求的影響，如西線工程和中線的部分引水區，由于國家要求對水源地退耕還林、退耕還草，之前的林業以及畜牧業受到了很大的影響，對當地的經濟建設產生了一定的負面影響，同時，有些地區也出現了土地鹽堿化現象，這對引水區本身的生態環境也是一種破壞。支持北方經濟建設，而讓其他地區因政策性因素而背上沉重的經濟包袱，是很不公平的。而工程沿線地區產生的一系列環境后果，“如湖北省丹江口作為南水北調中線工程的水源地，送水計劃將惠及河南、河北、北京、天津在內的3億多人口，但來自城鎮和農村的生活污染，來自肥料和農藥的污染，來自養殖業的污染，來自漂浮物的污染，來自船舶的污染，來自有毒危險品運輸的污染，都使調水水質安全處于困境”〔1〕，還有諸如受水區興建大型水庫方便調水會損失大量耕地。“南水北調”工程建設過程中，必須做到生態保護和經濟發展相協調。