1引言

改革開放以來，我國逐步完成了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，相應的，我國的土地制度也經歷了一系列改革，從計劃管理、行政劃撥到市場化運作的轉變激發了城市建設的熱潮及對土地開發“增殖”的追求。在新舊制度的過渡期，許多城市非理性地快速拓展，土地資源不當消耗，甚至非規劃建設區的土地也被大量蠶食，對城鄉持續發展構成了巨大威脅。十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的新理念，這可看作是國家層面針對這一時期城市粗放式發展的反思和回應；此后，中央進一步明確要“轉變經濟發展方式”和“統籌城鄉發展”。在此背景下，規劃界對傳統城市規劃“重建設用地、輕非建設用地，重開發、輕保護，重城市、輕農村”的傾向也有了較多反思，有的人還開展了對“非城市建設用地規劃”的研究和實踐。可以說，“非城市建設用地規劃”是在“城市規劃”向“城鄉規劃”演進的過程中，規劃理念、研究視角與工作思路等方面發生轉變的產物。需要指出的是，“非城市建設用地規劃”的內涵模糊，沿用這個命題難以做進一步的深化研究和實踐。筆者認為，要解決現實中存在的非城市建設用地問題，在滿足規劃理念性需要的同時，最基本的是要解決好“城市建設用地”與“非城市建設用地”的統一分類問題，以滿足規劃的工具性需要—將“非城市建設用地”納入統一的城鄉規劃體系進行統籌布局和管控，為城鄉統籌的健康城鎮化模式提供完整的用地規劃平臺。

2“非城市建設用地規劃”的“理性”與“困惑”

提出“非城市建設用地規劃”這一命題是希望通過建立一種新的規劃概念來解決“非城市建設用地”的現實問題，至于其是否真的能成為一個準確的規劃對象尚需做進一步的研究。

2.1“非城市建設用地規劃”的緣起

2003年以前，“非城市建設用地”曾被視作一種規劃管理工具，探討的也多是其規劃管控的相關問題。深圳市早在《深圳市城市總體規劃(1996—2010)》中就提出了“非城市建設用地”的規劃管理問題；張永剛指出，在深圳市總規中劃定為“非城市建設用地”的類型中，除水源保護地和部分農田保護區外，均缺乏相應的管理依據，沒有形成合理的管理機制[1]；而對于“非城市建設用地”的管控手段，胡細銀、廖永生提出以生態敏感區為重點的“非建設用地”的控制對策[2]；馮雨峰、陳瑋提出了對“非城市建設用地”實行強制性控制的觀點[3]。隨著2004年《成都市非建設用地規劃》《杭州城市非建設用地控制規劃研究》《廈門市非城市建設用地控制規劃》等較為完整而系統的“非城市建設用地規劃(研究)”的相繼完成，“非城市建設用地”開始作為一個相對獨立的規劃對象而被一些研究者所探討，涉及對其規劃理念、規劃內容、規劃方法、規劃技術、規劃體系構建等的研究。規劃理念上，強調城鄉統籌、生態保護、增長控制等原則；規劃技術路線上，融入生態學、環境學、景觀學等領域的概念和思路；規劃內容上，表現為針對“非城市建設用地”，現有規劃體系中非建設指向的內容被強化了(表1)。

此外，學術界將“非城市建設用地”作為規劃控制和管理工具的研究也一直沒有間斷。謝英挺認為“非城市建設用地”保護難題源于規劃局的實際管轄范圍局限[4]；朱查松、張京祥進一步總結了當前“非城市建設用地”的保護困境，并從制度和規劃兩個層面分析其原因，指出多頭管理是造成“非城市建設用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余則提出了基于“非建設用地優化分類”的控制對策[14]。回顧涉及“非城市建設用地”的規劃理論與實踐的既有研究成果，尚看不到欲將其作為獨立的規劃對象或是規劃管理工具的統一認知，或者說對其尚難以形成概念共識(圖1)。事實上，“非城市建設用地”與“城市建設用地”的劃分在空間上相互嵌套；在各地已編的針對“非城市建設用地”的規劃中，規劃控制范圍也很不一致(表2)。實現均是十分重要的。相比“90國標”，新版《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137-2011)》(以下簡稱“新版國標”)已在用地范圍、用地劃分、體系銜接等方面有了長足的優化。在此基礎上，應強化對新版國標的運用，以加強用地分類工具對城鄉統籌規劃的支撐力度。

3.1“90國標”對“非城市建設用地”的忽視及“新版國標”的有關規定

在“90國標”中，“非建設用地”主要是通過設定“水域和其他用地”來體現③，其實質“度量”的僅是城市規劃區中的集中建設用地，未能真正做到全域覆蓋。這種分類模式已無法滿足當今城鄉規劃和用地管理工作對用地分類工具的要求[13]。對此，新版國標設立了“城鄉用地分類”和“城市建設用地分類”兩個完整體系；從城鄉統籌的角度出發，對原“水域和其他用地”進行拆分與充實，將“非建設用地”劃分為“水域”“農林用地”和“其他非建設用地”3個中類。同時，新版國標還注重與《中華人民共和國土地管理法》中的用地分類銜接，這樣也有利于強化對“非城市建設用地”的管控④(表3)。此外，新版國標將“風景名勝區、郊野公園等的管理服務設施用地”“獨立于中心城區、鄉鎮區、村莊以外的建設用地”和“農村居民點的建設用地”歸為城鄉用地分類體系中的“城鄉居民點建設用地”。這在一定程度上解決了“非城市建設用地”既有研究中用地劃分不閉合，以及相互嵌套等問題。總之，新版國標將用地視野拓展到市域范圍，提供了與國土規劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設類用地”⑤的界定和劃分，可望能為城鄉規劃和空間資源管理提供更為適用的工具。